Af Carsten Greve, professor, CBS
Hvorfor er man i Danmark generelt tilbageholdende med OPP-projekter? Hvilke internationale erfaringer har man internationalt med de totaløkonomiske og effektiviseringsmæssige perspektiver i OPP? Det er de to spørgsmål, som jeg har fået overdraget i stafetten af Frans van Houten, President & CEO for Philips.
Jeg vil takke for opfordringen til at skrive om OPP. Jeg har forskningsmæssigt beskæftiget mig med OPP igennem en årrække og senest udgivet bogen Rethinking Public-Private Partnerships. Strategies for Turbulent Times (Routledge 2013), som er en antologi med indlæg fra forskere i OPP fra bl.a. Australien, Belgien, Spanien, Storbritannien og USA.
Hvorfor er man i Danmark generelt tilbageholdende med OPP-projekter?
Som svar på det første spørgsmål kan et bud være, at regeringen har foretaget en række forskellige initiativer, f.eks. en standard OPP-kontrakt, men ikke endnu udarbejdet et samlet analysegrundlag. I regeringsgrundlaget fra 2011 står der ellers, at ”Et øget samarbejde mellem den offentlige og den private sektor vil være til fordel for begge samfundssektorer. Regeringen vil gennemføre en analyse af, hvornår det er økonomisk fordelagtigt at anvende offentlig-privat partnerskab (OPP) til løsning af offentlige bygge og anlægsprojekter” (Regeringsgrundlaget, Et Danmark, der står sammen, s. 14). En større og grundig analyse fra regeringens side mangler stadig, men den skulle være på vej.
Når Danmark generelt har været tilbageholdende, kan det skyldes flere faktorer. Dels har andre lande været mere økonomisk pressede end Danmark og dermed været tvunget til at finde på nye løsninger. Dette gjaldt i høj grad for Storbritannien i 1990’erne, da regeringen dér både lovede bedre offentlig infrastruktur og ikke ville hæve det offentlige udgiftsniveau. Her var OPP-løsninger en kærkommen lejlighed til at få finansieret nye projekter og undgå at regeringen af den grund skulle udskrive nye skatter. Storbritannien er det land i verden med flest erfaringer med OPP-projekter. Storbritannien har for nylig revideret deres OPP-politik, og kalder nu strategien ”Private Finance 2 (PF2)”. Briterne har bl.a. åbnet for, at der kan være et miks mellem privat og offentlig finansiering af projekter.
En anden grund til, at Danmark ikke har sat så mange projekter i gang er den generelle usikkerhed om, hvem der skal bære risikoen for projekterne. Hvor meget skal staten, regionerne eller kommunerne gå ind i projekterne og hvor meget ansvar skal gives til de private aktører? Den private sektor kan bidrage med viden, innovation og ekspertise på række områder.
Der er ny empirisk viden om, hvad der har holdt danske offentlige organisationer tilbage. En rapport fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i december 2013 har kortlagt forbeholdene i en rapport om Barrierer for OPP for kommuner og regioners bygge og anlægsprojekter. De interne barrierer i kommuner og regioner er, at processen med OPP kan opleves som tidskrævende; at kommuner og regioner mener de kan håndterer projekter bedre selv; og at projekterne generelt vurderes til at være for små til at være egnede som OPP-projekter. De eksterne barrierer er, at prisen på privat finansiering vurderes til at være for høj; at konkurrence på leverandørmarkedet vurderes til at være for svag; og at manglende villighed fra private virksomheder til at påtage sig risici. Barrierer i forhold til rammevilkår er deponeringsreglerne samt den lange varighed for kontrakterne på 20-30 år.
Løsninger i Canada og Køge
Hvordan har andre lande håndteres udfordringer af denne type? I lande som f.eks. Canada har man længe arbejdet systematisk med OPP som løsningsmodel. Det samme gælder i Australien og i europæiske lande som Belgien. Sverige har opført et stort sygehus tæt ved Stockholm som OPP-projekt. Et element er, at OPP-projekter skal give fordel til både den offentlige sektor og den private sektor. Det kræver en grundig risiko-analyse og en fair forhandling om, hvem der kan påtage sig de forskellige typer risici. Nogle typer af risici varetages bedst af den offentlige sektor, mens den private sektor har ekspertise i at håndtere andre typer af risici. Et andet element er at fokusere på totaløkonomi, så det er udgifterne i hele projektets levetid, der er opmærksomhed på. Her kan det være en god idé at binde den private sektor tættere til den offentlige sektor, så begge parter føler ansvar for projektets kvalitet. Et tredje element er at sikre politisk- og ledelsesmæssig interesse for projekterne. Det kan bl.a. gøres ved at forankre ansvaret i særlige OPP-enheder. Her har f.eks. British Columbia i Canada rigtig gode erfaringer med PartnershipBC, som står for OPP-projekters udvælgelse og gennemførelse. Fordelen med OPP-enheder er, at der sker en løbende- og systematisk erfaringsopsamling, som kan komme nye OPP-projekter til gode. Et fjerde element er, at den offentlige sektor kan lære af den private sektor i forhold til innovation og nye løsninger indenfor sektorer som f.eks. sundhed. De nye hospitalsbyggerier synes i den sammenhæng at burde være eksempler på, hvor man kunne arbejde med OPP-løsninger.
Det lysner for OPP-projekter på en række punkter. Økonomi- og Indenrigsministeriet har i 2013 nylig meddelt, at de har givet dispensation fra deponeringsreglerne til otte kommuner og fire regioner. Eksempler på disse typer af projekter: Et stadion i Køge, et sundhedshus i Vejle, en multihal i Frederikshavn, et bibliotek og museum i Gribskov og etablering af hospicepladser i Region Midtjylland. Mange kommuner og regioner søger til stadighed at finde nye løsninger på samfundets udfordringer ved at indgå i innovative samarbejder med virksomheder fra den private sektor.
Internationalt er der opsamlet meget viden om, hvordan OPP-projekter kan organiseres og drives. Sammen med forskere fra Florida i USA og Melbourne i Australien har jeg opstillet en række råd til internationale best practice anbefalinger (fra artiklen: ”Internationally Best Practices in Transportation Financing Public-Private Partnerships” (2013). Her konkluder vi bl.a., at der bør gennemføres systematiske value-for-money undersøgelser; at der skal oprettes OPP-enheder og at risikoen skal fordeles mellem den offentlige part og den private part ud fra en analyse af, hvem der har mest kompetence til at håndtere de nævnte risici.
Hvis Danmark kan kigge mere systematisk til de internationale erfaringer og lære af de bedste eksempler, så kan OPP-projekter udvikles yderligere i Danmark. Som nævnt i regeringsgrundlaget kan et øget samarbejde mellem den offentlige sektor og den private sektor være til fordel for begge parter.
Stafetten går til Birgitte Kræmmergaard
Herfra sendes stafetten videre til Birgitte Kræmmergaard, direktør for Zealand Care, for at høre om deres erfaringer med og strategier for OPP.
