Resultatbaseret styring: Det virker - men ikke altid efter hensigten

Resultatbaseret styring har effekt på, hvordan man arbejder og prioriterer i den offentlige sektor, fortæller Kora. Men mange gange er de utilsigtede effekter større end de ønskede effekter. Og de socialt svage borgere risikerer at blive taberne. Det konkluderer en ny undersøgelse, som giver overblik over viden om resultatbaseret styring på tre områder: folkeskole, beskæftigelse og socialområdet.

Den offentlige sektor har i de senere år indført resultatbaseret styring på en lang række områder – inspireret af styringsmodeller fra det private erhvervsliv. Målet har været at sikre kvalitet og effektivitet: Vi skal have den bedst mulige offentlige service for skattekronerne og ikke bruge tid og kræfter på ting, som ligger langt fra de offentlige kerneopgaver.

Anbefalinger til godt politisk lederskab

Den Lokalpolitiske Tænketank har følgende anbefalinger, der skal bidrage til bedre arbejdsbetingelser og rammevilkår for udførelsen af det politiske lederskab.  Læs hele debatoplægget her.
 
Behov for kodeks for godt politisk lederskab
Der bør udarbejdes kodeks med anbefalinger for godt politisk lederskab. Den Lokalpolitiske Tænketank deltager gerne i sådan et arbejde, men initiativet til sådan et arbejde bør komme fra centralt hold.
 
Anbefalinger til Danske Regioner og KL
KL og Danske Regioner opfordres til at debattere behovet for tilbud om kompetenceudvikling til politikere, herunder finansieringen
Begge bør anbefale, at alle politiske forsamlinger gennemfører en årlig drøftelse om politiske arbejdsvilkår og rammer, og vedtager fokusområder for det kommende år
 
Anbefalinger til kommuner og regioner
Byråd og Regionsråd opfordres til at afsætte midler til individuelt valgt  kompetenceudvikling for politikere, og evaluere erfaringerne årligt
Der bør lokalt findes anbefalinger for introduktion og uddannelse til nyvalgte politikere
Politikere og forvaltninger bør fremme en kultur, hvor det er tilladt at være sagligt kritisk og hvor der konsekvent og gennemskueligt følges op på relevante sager
 
Anbefalinger til lokal- og regionalpolitikere
Politikere bør på tværs af partier bakke hinanden op, når man mødes med urimelige arbejdsvilkår
Politikere bør insistere på en kultur, der er åben og inddragende.  
Politikere bør på tværs af partier og uanset magtforhold acceptere en kultur med plads til uenigheder og debatter. Det er et vilkår for det politiske arbejde. 
Politikere skal insistere på en kultur, hvor den besluttede strategi er ledetråd, hvor der er rimelig dokumentation for sagsfremstillingens anbefalinger, hvor der er gennemskuelighed og åbenhed i beslutningsgangen, og hvor det er ok at begå fejl.

 

Men erfaringerne med resultatbaseret styring er indtil videre meget blandede, både herhjemme og i udlandet.

- Der er langt fra de gode intentioner til, at man i praksis har fundet nøglen til, hvordan man får bedre information at styre efter, end man havde før. Ofte står målene og målingerne i vejen for selve formålet, siger seniorforsker Marie Østergaard Møller fra KORA.
 
Hun står i spidsen for et stort projekt, som gennemgår dansk og international forskning om effekten af resultatbaseret styring på tre centrale velfærdsområder.
 
Målet er nået – men hvad var formålet?
Forskningen på skoleområdet viser i udgangspunktet, at skoler med mål klarer sig bedre end skoler, der ikke har mål. Og det ser ud til, at især skoler med dårlige resultater har gavn af at fastsætte nogle klare mål, de kan styre efter. Men de positive resultater har en række negative følgesvende.En af de centrale udfordringer er det, forskerne kalder målfiksering: Skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene og nedprioriterer andre vigtige opgaver.

- Det typiske eksempel er, at læreren underviser i lige præcis det, som eleverne bliver testet i – og som der også bliver målt på – og ikke i andre aspekter af faget. Dermed får man et meget snævert fokus. Det kan også være en skoleleder, der er så optaget af at undgå negative nøgletal, at han glemmer at prioritere og fordele undervisningsressourcer til fordel for alle elever – også de fagligt svageste, forklarer Marie Østergaard Møller.

De svageste taber
Problemet med målfiksering findes også på beskæftigelsesområdet. Her viser analyserne, at der ofte mangler en klar kobling mellem præstationer og mål. Lederne er mere optagede af at nå målene i resultatkontrakten end reelt at få de ledige i job.
 
Der er desuden en tendens til, at jobcenterchefen prioriterer at høste de lavthængende frugter. Det kan for eksempel være, at han iværksætter en beskæftigelsesindsats, som er målrettet nyuddannede unge. Dér er han nemlig ret sikker på at få succes og nå sit mål. De socialt udsatte ledige, som har en masse problemer ud over ledighed, risikerer derimod at ryge ned på prioriteringslisten hos jobcenterchefen. For her er sandsynligheden for succes – og målopfyldelse – ikke lige så stor.
 
På alle de tre områder, som rapporten har indsamlet viden om, går det igen, at de svageste borgere risikerer at blive nedprioriteret i den resultatstyrede offentlige sektor.
 
Mangler entydige mål og gode målemetoder
På socialområdet er det en stor udfordring, at der mangler håndfast viden og solide målemetoder. Der er ikke en stærk tradition for at måle effekterne af de indsatser, man sætter i værk. Og det er vanskeligt at håndtere kompleksiteten på socialområdet.
 
– I folkeskolen har man én veldefineret målgruppe. Det er vores børn, og de skal alle sammen lære at læse og regne. I beskæftigelsessystemet er der også ét overordnet mål: at få de ledige i job. Men på socialområdet er der mange forskellige grupper – og mindst lige så mange forskellige mål med indsatserne. Det gør målstyringen uhyre vanskelig, siger Marie Østergaard Møller.
 
Fagligt skøn eller tjeklister
Der findes også en række forskningsrapporter og analyser, som ser nærmere på, hvordan den resultatbaserede styring påvirker frontlinjemedarbejdere som for eksempel lærere, socialrådgivere og sosu-assistenter. Nogle analyser peger på, at resultatbaseret styring kan betyde mindre stress for medarbejderne, fordi de får mere klarhed over, hvad der er det centrale i deres arbejde.
 
Andre analyser peger dog på, at målinger og kontrol også kan have en uheldig sideeffekt på de ansattes motivation.
 
- Målstyring kan have en tendens til at fremme bureaukratisk tjeklisteadfærd på bekostning af det faglige professionelle skøn. Det kan betyde, at medarbejderne bliver demotiverede og så at sige ’lægger hovedet i garderoben’, når de går på arbejde, fortæller Marie Østergaard Møller.
 
Mål skal tilpasses lokalt
Forskningen tegner alt i alt et ret entydigt billede af, at der mangler et stykke vej, før resultatbaseret styring skaber bedre og mere effektiv offentlig service for den enkelte borger – uden en lang række utilsigtede bivirkninger. En vigtig vej frem er at blive bedre til at fastsætte nogle bedre og mere relevante mål, som måler på det, der reelt giver værdi for borgeren.
 
- Det kræver langt mere dialog og forhandling i den proces, hvor målene defineres. Målene skal forhandles opad med dem, der sætter målene og kontrollerer, om de overholdes. Og målene skal forhandles og cleares med dem, der arbejder med tingene ude i praksis. De ved, hvad der er relevant at måle på lige netop i deres lokale kontekst, siger Marie Østergaard Møller.
 
I det hele taget er det afgørende, at man sætter lokale mål i stedet for at tro, at man kan lave transparente, strømlinede systemer, hvor de samme mål gælder for alle.
 
- Jo mere abstrakte beslutningstagerne kan holde målene, jo bedre er det faktisk. Det er vigtigt at lade lokale fagfolk selv sætte lokale mål, der passer til dem, siger Marie Østergaard Møller.
 
Hun understreger, at man kan gå to veje for at skabe bedre og mere relevante mål. Man kan vælge formålsstyring, hvor man ikke får en overordnet tjekliste for, hvordan formålet konkret skal opnås, men snarere nogle pejlemærker, som praksis bør arbejde henimod. Eller man kan vælge målstyring, hvor man fra centralt hold har defineret, hvilke mål der skal nås og hvordan. Her er det vigtigt, at man sætter nogle mål, som kan øge den fagprofessionelle refleksion, hvis man vil have en positiv effekt.
 
Behov for politikere med is i maven
Endelig er det et vigtigt spørgsmål at finde ud af, hvordan politikerne bedst tolker og bruger resultaterne. Her viser analyserne, at man bør fokusere mere på håndtering af performance information og styrke de administrative beslutningsprocesser. For politikere har ofte en anden logik end medarbejderne i forvaltningen. De er mere styrede af at afværge negativ omtale, enkeltsager og konkrete politiske hensyn.
 
- Det virker bedst, når målene ikke er alt for eksplicit knyttet til organisationens overlevelse. Hvis politikerne lærer at tolke og agere mere fornuftigt på resultaterne, kan det bruges som et positivt styringsredskab med politisk opbakning og gensidig tillid, siger Marie Østergaard Møller.
 
Fakta om undersøgelsen
Projektet er en systematisk gennemgang af danske og internationale analyser af effekter af resultatbaseretstyring på tre store velfærdsområder: folkeskole, beskæftigelse og socialområdet
60 forskningsrapporter og evalueringer er blevet gennemgået
Tre KORA-medarbejdere står bag projektet: Seniorforsker Marie Østergaard Møller, projektleder Katrine Iversen og forsker Matilde Høybye Mortensen
Det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium har bestilt og finansieret rapporten.
 
Rapporten udkommer i begyndelsen af 2016
 
TRE EKSEMPLER PÅ UDFORDRINGER
 
I folkeskolen:
 
MÅLFIKSERING: Skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene – og bortprioriterer andre vigtige opgaver
SOCIAL SLAGSIDE: Målstyring har positiv effekt for fagligt stærke elever – men negativ effekt for fagligt svage elever
SKÆV RESSOURCEFORDELING: De bedste og de dårligste skoler får tilført ekstra ressourcer - den brede midte bliver overset.
 
I beskæftigelsessystemet:
 
FOKUS PÅ KORTSIGTEDE RESULTATER: Man satser på at få ledige hurtigt ud i midlertidige job fremfor at satse på langtidsvirkende kompetenceudvikling og uddannelse
FOKUS PÅ LAVTHÆNGENDE FRUGTER: Man satser på programmer for ressourcestærke ledige, hvor det er lettest at opfylde målene
DEMOTIVEREDE MEDARBEJDERE: Medarbejdere udvikler en bureaukratisk tjeklistekultur fremfor fagligt professionelle skøn.
 
På socialområdet:
 
MANGEL PÅ EVIDENSKULTUR: Det er svært at sætte konkrete mål og måle på bløde sociale værdier
INGEN FÆLLES MÅL: Meget broget målgruppe, som rummer både misbrugere, handicappede, ældre og socialt udsatte. Der findes ikke ét klart mål
FOKUS PÅ ENKELTSAGER: Politikere og ledere er bange for dårlige sager og tager derfor beslutninger, som er ’sikre’ nu og her. Det hindrer negativ omtale, men er ikke altid det mest fornuftige på lang sigt.
 
Denne artikel har været bragt i KORAs temamagasin. Læs hele magasinet her.  
 
Emneord: Resultatkontrakter, Ledelse og styring, Ledelsesavisen, Rapporter, KORA
Gæster på DenOffentlige.dk Redaktionen på DenOffentlige udvælger og prioriterer hver dag indholdet på DenOffentliges forside og temasider. Historier, der ikke har en aktiv bruger som afsender, men som stilles til rådghed...
Aktivitet: Artikler: 1192 | Events: 6 | Kompetenceområder: 8

Er du også aktiv i og omkring den offentlige sektor, så læs om mulighederne for at blive udgiver på DenOffentlige.dk her.
Læs mere her

Kommentarer
  • 15.12.15 Henrik Hjortdal
    Resultatstyring

    Det er opsigtsvækkende viden KORA fremlægger her.Det rokker faktisk ved statens styringsgrundlag. Både ministerier og Folketinget bør interesserer sig for denne undersøgelse. Og ikke mindst hvordan vi får ændret vores styringssystem, så det kan honorere nutidens krav.

Bring en kommentar

KODEKS FOR KOMMENTARER
På DenOffentlige.dk opfordres læserne til at deltage i debatten og kommentere indholdet. Redaktionen har tillid til at debattører udviser god opførsel og ordentlig tale. 
 
I ønsket om en konstruktiv debat forbeholder redaktøren sig ret til at slette en kommentar uden varsel, hvis den:

* Alene kritiserer

* Er skrevet i grimt eller nedladende sprog

* Kommer med åbenlyst absurde angreb eller påstande

* Indeholder injurierende indhold

Mest læste

Seneste kommentarer

Læs også

Nyhedsbrevet fra DenOffentlige