Beslutningen om at udlicitere en offentlig opgave til en privat aktør bliver i Danmark nogle gange taget på et grundlag af mangelfuld viden om fordele og ulemper. Fordi der kort og godt mangler videnskabeligt funderede analyser på området. Denne mangel på viden kan give rig mulighed for holdningsbaserede fortolkninger, generaliseringer og myter i debatten om udlicitering.
Hvad er udlicitering
Den beslutning, hvor en offentlig myndighed beslutter at indgå en kontrakt, som flytter produktionen af en ydelse fra offentligt til privat regi, mens finansieringen og kontrolfunktionen forbliver offentlig. Er fortsat den primære samarbejdsform mellem offentlige og private virksomheder.
Det konkluderer forskerne bag en rapport om udlicitering, som AKF offentliggjorde for nylig. Rapporten, som er foretaget for FTF, LO og OAO (Offentligt Ansattes Organisationer), er den mest omfattende danske kortlægning på området nogensinde og én af de største i international sammenhæng i mange år.
Hidtil har den danske debat om effekterne af udlicitering været præget af tre-fire meget omtalte undersøgelser - undersøgelser, som vel at mærke er præget af både metode- og datamæssige begrænsninger og af mangelfulde valg af cases i en grad, så der ikke altid er tale om reelle effektundersøgelser. Det påpeger forsker Ole Helby Petersen, som står bag AKF-undersøgelsen.
Ringe og usikre gevinster ved udlicitering
Udlicitering ER godt. Punktum.
Som eksempler på mangelfulde analyser, der bruges flittigt i debatten, peger AKF på bl.a. undersøgelser fra regeringens Udbudsråd og DI's OPS-redegørelse, som primært anvender tal fra Udbudsportalens casedatabase.
DI - én af landets varme fortalere for udlicitering - har som modsvar til AKF rapporten for nylig igen fastslået, at udlicitering kort og godt ER en god forretning for kommuner. DI fastslår, at kommunerne kan spare ca. 15 procent ved at konkurrenceudsætte offentlige opgaver.
Organisationen henviser netop til udbudsportalen.dk, som er en database over effekterne af konkurrenceudsættelse udviklet af en række kommuner og KL. Databasen er en del af materialet til den seneste analyse af udlicitering fra DI.
Udbudsportalen bruges ifølge Ole Helby Petersen ikke bare af DI, men også flittigt af andre tilhængere som eksempler på, at udlicitering kan betale sig.
Forholder sig ikke til nuancer
Men den er stadig kun én blandt mange - og den har sine begrænsninger set med Ole Helby Petersens briller.
"AKF har forsøgt at tilvejebringe en samlet viden på området ved at kigge på tværs af en lang række undersøgelser. I modsætning til en enkelt eller to undersøgelser, så viser vores projekt de nuancer og forskellige erfaringer, der er på området", siger han.
Problemet er ifølge Ole Helby Petersen, at bl.a. udbudsportalen.dk svækkes af metodemæssige og datamæssige mangler i en grad, så der ikke er tale om reelle effektundersøgelser.
Selektivt udvalg af cases
"En central metodemæssig svaghed, som går igen i flere af de hidtil største danske undersøgelser, er at der ikke altid foretages et tilstrækkeligt velbegrundet og repræsentativt case-valg. Mange af casene er udvalgt og indberettet af kommunerne selv, og det er ofte ikke tilstrækkeligt dokumenteret, på hvilket grundlag casene er udvalgt. Opgørelsen af økonomiske effekter ud fra sådanne cases bør derfor generelt tages med betydelige forbehold", siger Ole Helby Petersen.
Udlicitering i blinde
Generelt betragter forskerne det som en 'væsentlig svaghed', at mange studier af udlicitering ikke dokumenterer, om eventuelle besparelser sker på bekostning af kvaliteten.
Hovedparten af de eksisterende undersøgelser findes desuden på det tekniske område. Det vil sige, at der på de bløde velfærdsområder, hvor kommunerne lægger hele 80 procent af deres driftsbudgetter, findes forsvindende lidt viden om effekterne af udlicitering.
Mindst udlicitering på socialområdet
Så store andele af opgaverne inden de forskellige sektorområder i det offentlige udliciteres:
Forsyning: ca. 52 procent.
Trafik- og infrastruktur: ca. 38 procent.
Bygge- og miljø: ca. 37 procent.
Sociale område: 22
Kommunerne lægger hele 80 procent af deres driftsbudgetter på de bløde velfærdsområder.
Sur smiley fra forskerne
Generelt er der en udtalt mangel på danske og internationale studier, som på et solidt metodisk grundlag dokumenterer effekter ved udlicitering for både økonomi, kvalitet og medarbejderforhold. Den konklusion kom forskerne frem til efter at have gennemtrævlet 80 udvalgte studier, dvs. et bredt felt af forskningsoversigter, konsulentrapporter, notater, databaser mv.
Det offentlige steger frikadellen billigere selv
De 80 studier er udvalgt fra en liste på hele 4.000 studier, som tikkede ind på forskernes liste ved den første store søgning i databaser verden over. De 80 studier blev udvalgt efter, at de specifikt handlede om effekterne af udlicitering, og at projektet var fra den vestlige verden. 37 af studierne handler om danske forhold og 43 om udenlandske.
De udvalgte studier blev derefter underkastet et kvalitetstjek efter 13 forskellige kvalitetskriterier. Et af kriterierne er eksempelvis, at der i fortolkningen af resultaterne indgår velbegrundede overvejelser om, hvorvidt udliciteringen har påvirket kvaliteten af de pågældende ydelser (se flere eksempler i boks).
Forskernes kvalitetstjek
Eksempler på nogle de kvalitetskriterier, som forskerne fra AKF bedømte de udvalgte 80 udliciterings-studier efter
- indeholder en udtømmende begrundelse og dokumentation for, hvilke cases der indgår i analysen, og hvilke cases, ikke indgår, og i hvilket omfang afgrænsningen af populationen muliggør en generalisering af resultaterne i analysen
- indeholder kvalificerede vurderinger af, hvorvidt særlige kontekstuelle forhold i de enkelte cases kan have påvirket den målte effekt af udliciteringen (tidligere erfaring med udlicitering, udgiftsniveau før udliciteringen, sammensætning af borgere, udbudsegnede områder, markedssituationen).
- Diskussionen af resultaterne indeholder overvejelser om, i hvilket omfang transaktionsomkostninger ifm udbudsprocessen er indregnet i effektværdien
Efter kvalitetstjekket er 56 af studierne blevet vurderet som tilfredsstillende. Kun to studier har fået en elite-smiley og stemplet 'yderst tilfredsstillende' af forskerne. Hele 22 studier har fået en sur smiley af forskerne pga. data- og metodemæssige begrænsninger.
Manglende viden et stort problem
Forskerne lægger vægt på, at flere uafhængige effektanalyser bør sættes i gang. Ikke mindst på de bløde velfærdsområder, hvor den eksisterende viden er begrænset.
"Det er et stort problem, at der bruges så få penge på at belyse effekterne af udlicitering og konkurrenceudsættelse, når kommunerne bruger mere end 60 mia. kr. om året på private leverandører", siger Ole Helby Petersen.
Han mener, at både fagbevægelsen og den private og offentlige sektor har en interesse i at få belyst området bedre.
