Debatoplæg: Vejen til ny styring i det offentlige

Der er et dokumenteret behov for, at styringen i den offentlige sektor skal reformeres, hvis innovation og god ledelse skal styrkes. Og vi kan glædes over bred politisk opbakning til at tage fat. Den nye V-LA-K-regering har gjort Sophie Løhde til minister for offentlig innovation. Hun skal nedsætte en ledelseskommission og ved årsskiftet 2017-18 præsentere et program for fornyelse af den offentlige sektor.

Socialdemokraterne lancerede på deres kongres i september ideen om en ' fingrene væk-reform'. Flere andre partier, offentlige topchefer og forvaltnings-og ledelsesforskere har ytret sig i samme retning. Endelig har vi fået gang i den helt nødvendige debat om, hvordan vi kan ændre ledelse og styring i den offentlige sektor, så den for alvor bidrager til den velfærd og service, som borgere og virksomheder har brug for, hvis de og samfundet skal trives og udvikle sig.

  Vi må afvise alle de nemme løsninger, som netop ikke er løsninger: Bare vis tillid til og samskab med alt og alle; gennemtving udlicitering af opgaver til private via obligatoriske måltal; skær i budgetterne, og så skal de nok effektivisere bagefter; afskaf procesreguleringen uden at tænke for meget på retssikkerheden; sørg for, at der altid er evidens og udarbejdet effektmål. Og så videre. Vi har brug for en fælles vision om råderum for ledere og medarbejdere, som politikere, bestyrelser, ledere og medarbejdere kan arbejde hen imod. Vi har brug for en erkendelse af, at vejen til at fjerne overflødig styring og dokumentation er et langt sejt træk, hvor alle i og omkring den offentlige sektor må spille ind og spille sammen.   Vi giver her vores bud på en vision for styring af den offentlige sektor og foreslår en strategi for at komme derhen. Uden en fælles vision er ingen holdbar strategi mulig. Og uden en strategi blafrer indsatserne i vinden.   Fremtidsbillede Året er 2026, og den offentlige sektor har endelig sagt farvel til new public management og de mange meningsløse, skævvridende og ressourcekrævende procedurer, dokumentationer og målinger. Vi har fået en offentlig sektor, der giver institutioner og medarbejdere et langt større fagligt råderum til at opfylde de formål, mål og resultater, som samfundet ønsker, de skal nå. Der er kommet en sund balance mellem kontrol og tillid og det har givet positive resultater på alle centrale parametre: kvalitet, effektivitet og trivsel.

I dag bruger eksempelvis socialrådgiverne mere end halvdelen af deres arbejdstid på direkte borgerkontakt og ikke som tidligere mindre end 20 pct. Når vi måler, gør vi det kun på ganske få parametre og tæt knyttet til borgeren. Vi har lært at fokusere på ' need to know' og træffe fravalg af ' nice to know'. Alt, hvad vi dokumenterer, bliver brugt som et aktivt redskab i den daglige praksis til at lære, udvikle og dele viden. Første vigtige skridt var at skabe et fælles overblik over styringen på hvert enkelt velfærdsområde. På langt de fleste områder har der været brug for en regulær ' hovedrengøring', hvor værdien af styringskrav, regler og kontrol er blevet revurderet med et kritisk blik. I dag er kravet til, at styringen skal understøtte og bidrage meningsfuldt til kerneopgaven, i centrum, når styring designes, revideres og implementeres.

  Opgaven med at ændre den offentlige styring har bestået i at fjerne den styring, der har vist sig forældet eller ikke tilstrækkeligt værdiskabende. Men processen har også gjort, at vi i fællesskab har fået øje på den styring, som faktisk fungerer godt og bidrager til den vigtige opgave, der løses i mødet med borgere og brugere. Her har opgaven altså været at fastholde og forankre de gode dele af den eksisterende styring. Den største opgave har dog været at forandre den styring, som ikke har fungeret godt, men hvor der fortsat var brug for en eller anden form for styring for at håndtere risici eller sikre borgernes retssikkerhed. Fordi der er så mange aktører og behov i styringskæden, har det været nødvendigt at arbejde med design og implementering af styring på en ny måde. Hvor styring tidligere blev udarbejdet og implementeret topdown, laves der nu et langt mere forpligtende samarbejde imellem alle aktører i styringskæden.     Vi kalder det for samskabelse af styring. Selv om det tager længere tid og stiller større krav til vores samarbejdsevne, oplever vi, at det faktisk fungerer bedre. Den massive modstand imod styringen og de mange frustrerende ' børnesygdomme' i styringen, som medarbejderne tidligere blev frustrerede over, er nu reduceret markant. I dag giver styringen langt mere mening i forhold til opgaveløsningen, og det har været med til at øge tilliden i den offentlige organisation.   Opgør med nulfejlskulturen Én ting er at ændre på styringen og de strukturelle rammer, men det har også været en stor opgave at ændre den nulfejlskultur, som mange steder har præget de offentlige arbejdspladser. Der er en erkendelse af, at fagligt råderum, samskabelse og udvikling kræver risikovillighed, hvor man lærer af de fejl, der sker undervejs. Ledelsesmæssigt har det været en central udfordring at skabe kompetencer og tillid nok til, at medarbejderne også har indtaget det nye faglige råderum. Det har ikke alene betydet en stor forandring for lederrollen, men også for politikerne, der er blevet mere bevidste om den vigtige rolle, de har som øverste arbejdsgiver. ' Regelkortet' trækkes ikke ureflekteret, hver gang de bliver trukket gennem mediemøllen, og de tager et langt større ansvar for, at den samlede styring hænger meningsfuldt sammen. De administrative chefer og embedsfolk har lært at facilitere samskabelsesprocesser omkring styring frem for selv at udvikle ekspertløsninger, som bliver implementeret top-down.

De faglige organisationer, tillids-og medarbejderrepræsentanterne har i dag langt større indflydelse på styringen af de offentlige organisationer, men det har også været et stort rolleskifte at definere sig som medleder og ikke blot ' vagthund' i forhold til ledelsen. Den faglige kant hos medarbejderne i den offentlige sektor er i dag anderledes skarp, og det er nødvendigt, når de skal navigere i et nyt fagligt råderum. Det har krævet en ny ansvarstagen for helheden i kerneopgaven og en villighed til i højere grad at stå personligt på mål for de valg og fravalg, der tages sammen med borgeren. Alle skulle vende sig til nye roller og samarbejdsformer. Når vi her i 2026 står med en styring, der i langt højere grad bygger på tillid og kvalitet i relationer, er det altså resultatet af mange bevægelser i en fælles retning blandt alle styringens aktører.

 

En omlægning af den offentlige styring i den retning kræver en lang og vedholdende indsats. Men først og fremmest kræver det indsigt, forståelse og vilje hos beslutningstagere til at begynde en proces, der for alvor ændrer styringen. Netop fordi facit ikke ligger klart, vil mange aktører være bange for at gå ind i processen. Både dem, som har magten, og dem, som gerne vil have indflydelse på dens udøvelse: partierne, regeringen, centraladministrationen, interesse-og personaleorganisationerne. 

  Men der er en brændende platform, som kalder på fælles handling: Den offentlige sektor står med mange uløste velfærdsproblemer, som kalder på nye og bedre løsninger som for eksempel integrationsopgaven, bandekriminalitet og unge, der aldrig får en uddannelse. Samtidig lægger den demografiske udvikling og større forventninger til velfærdsydelserne pres på ressourcerne. Presset har gjort det mere og mere tydeligt, at styringsformerne i den offentlige sektor har udviklet sig i en meget uheldig retning. Bureaukratiet lægger beslag på mange ressourcer, der kunne bruges bedre på kerneopgaverne, og styringsiveren begrænser muligheden for at udvikle de nye løsninger, der er så hårdt brug for.   Gennemgang af de store velfærdsområder De bindinger, medarbejderne er underlagt, kommer fra mange forskellige niveauer i styringskæden. Noget er lovbestemt, andet er udtryk for, hvordan lovgivningen er ' oversat' ned igennem et digitalt system. Noget styring er ' opfundet' i den enkelte kommunes forvaltning som en måde at implementere kvalitetsstandarder, serviceniveauer eller målsætninger på. Og andet igen er skabt lokalt på en institution eller et område for at styre arbejdsgange, ressourceforbrug eller faglige standarder.   Én central udfordring er, at de mange styringsniveauer opererer uden nødvendigvis at have det samlede overblik over de mange styringskrav, som lederen eller medarbejderen skal forholde sig til. Mange niveauer og enheder har ret til at regulere de offentlige medarbejderes faglige vurderinger og handlinger, men der er ingen, der sikrer en sammenhæng eller forholder sig til omfanget af den samlede styring. Styring af den offentlige sektor er meget kompleks og stærkt forankret i den måde, politikere, ledere og medarbejdere tænker og agerer på. Det er en kompliceret og tidskrævende opgave at ændre styringen, og der findes ingen nemme svar. Lige nu stikker forslagene i flere retninger.   Mange taler om det, mange vil gerne handle, og flere forsøger at opfinde den dybe ' styringstallerken'. Når man siger styring, kommer der vidt forskellige bud på, hvad det er, og hvor man skal tage fat. Man zoomer ind på hver sin forståelse og måske hver sit hjørne af styringen. Ingen har hele overblikket.

Vi foreslår en politisk proces, hvor man frem til 2020 behandler alle de store velfærdsområder et ad gangen, f. eks. beskæftigelse, socialområdet, sundhedsområdet og ældreområdet. Alle områder er kendetegnet ved, at meget store grupper af borgere og mange offentligt ansatte, åbenlyst eller i det stille, betaler en høj pris for det nuværende styringsregime. Det er også områder, hvor der foregår en kamp om, hvad den korrekte viden og styring er. Det er samtidig økonomisk meget tunge områder. Politikere, embedsfolk og MED/SUorganisationen samt ledere og medarbejdere fra det udførende niveau skal på det enkelte velfærdsområde bidrage til processen. Styringen kvalificeres, når der tages højde for forskellige styringshensyn, og når de, der har aktier i styringen, tager ejerskab. Borgerne skal også involveres i det, der har betydning for, om medarbejdere og borgere har de rette betingelser for at samskabe løsninger.

  Der er ikke tradition for at arbejde på den måde, når vi reformerer. Så meget desto mere er der grund til at prøve den af i lyset af de mange reformer, som med de traditionelle metoder har vist sig at føre til helt andre resultater i det praktiske liv end det, reformen havde forudsat.   Lad os rydde op sammen Målet er at ' rydde op' i styringen og udvikle metoder til fremadrettet at designe og implementere styring, der understøtter og bidrager meningsfuldt til kerneopgaverne. Den nye styring skal have fokus på at styrke kvaliteten, effekten og arbejdsglæden. Et opgør med styring og bureaukrati må ikke ske på bekostning af borgernes retssikkerhed, men øge denne ved at gøre rettigheder og beslutninger gennemsigtige. Den økonomiske styring skal opprioritere det mellemlange og langsigtede fremfor kortsigtede hensyn, som dominerer i dag.   Hvad betyder alt dette for det forestående arbejde i Ledelseskommissionen?   Hvordan kan den blive en del af en positiv udvikling af den offentlige sektor? Det første skridt må være, at ledelseskommissionens titel præciseres til en ledelses-og styringskommission. Derved signaleres det, at hvis styringen fungerer, kan ledelse og innovation lykkes. Og ved at formulere denne erkendelse bliver kommissionen troværdig i forhold til de ledere og medarbejdere, hvis bidrag er alfa og omega. Det andet skridt må være at tage ved lære af de mange tidligere kommissioner og reformprojekter. Den bør derfor  

• være uafhængig og have stærk saglig fundering baseret på praktiske erfaringer og forskning. 
• have ejerskab fra både centrale ministerier og styrelser, kommunale organisationer og chefforeninger samt personaleorganisationer.
• have interesse og opbakning fra de politiske partier, Folketing og regering.
• have en åben og kommunikerende proces, hvor ledere og medarbejdere ' på gulvet' i stat og kommuner involveres og offentligheden løbende delagtiggøres.

  Vi foreslår, at kommissionen tager fat på følgende opgaver:  

• etablering af styringslaboratorier på de store velfærdsområder, der område for område kortlægger styringen og udvikler forslag til, hvor styringen bør fjernes, forandres eller fastholdes
• indsamling og anvendelse af relevant forskning og viden om styring på dansk og international grund, herunder fra partsprojekter og frikommuneforsøg, samt iværksættelse af følgeforskning
• at invitere og besøge offentlige arbejdspladser med henblik på dialog om måder at få en tillidsbaseret styring på
• at foreslå ændringer i styringen, hvor forsøgserfaringerne og viden taler for det, og udtale sig om ministeriers, regioners og kommuners forslag til ny styring
• at udvikle forslag til kodeks for offentlig ledelse og styring, som efterfølgende skal være et holdepunkt i udvikling af nye styringsværktøjer og ved nytænkning af uddannelse af politikere, offentlige topchefer, ledere, medarbejdere og tillidsrepræsentanter 

  Sammensætningen af kommissionen og valget af formandskab et selvfølgelig vigtigt. Her skal lægges stor vægt på den praktiske erfaring og forskningsresultater, når det gælder styring, ledelse og innovation i den offentlige sektor. Der er brug for, at politikere fra alle partier, de menige fagprofessionelle medarbejdere, forskerne, de faglige organisationer og lederne fra den offentlige sektor ser på kommissionen som en troværdig partner, som de kan spille sammen med. Vi er fulde af forhåbning om, at den nye innovationsminister vil starte med innovation af den måde, vi normalt laver kommissioner og reformarbejde på. Rigtigt grebet an kan Ledelseskommissionen blive indledning til det lange seje træk henimod en tiltrængt ny styring af det offentlige. Døren er åben. Betingelsen for at forandre er til stede. Lad ikke den chance gå fra os. Lad os sammen tage de skridt, der skal til, for at få det større lokale råderum, som skal til. På den måde kan vi få en sund og velfungerende offentlige sektor nu og på sigt.   (Artiklen blev første gang bragt som kronik i Politiken. På DenOffentlige varmer den op til et tema om den kommende ledelseskommission.)