Ledere og forskere: NPM lever - men er blevet alvorligt syg

I November 2016 lagde Adam Wolf, direktør for Danske Regioner og dermed en af New Public Management-regimets højest placerede figurer, New Public Management i graven. Fænomenet, alle elsker at hade, har domineret den offentlige styring og ledelse i gennem de sidste 30 år, og har i hele sin levetid været genstand for hård kritik fra alle sider.    Men hvad er problemerne med New Public Management, og er der et reelt alternativ? 

Det var nogle af de spørgsmål, der blev debatteret på en konference i Forum for Fremtiden Offentlige Ledelse og Styring, hvor professor ved Copenhagen Business School, Lene Holm Pedersen, administrerende direktør ved Dansk Magister Forening, Else Sommer, og førnævnte Adam Wolf var oplægsholdere.

LÆS OGSÅ Mogens Hegnsvad blog fra debatmødet Sådan tog NPM dagsordenen New Public Management-regimet blev indført i starten af 80'erne med det frie marked som omdrejningspunkt.    Fokus var på performance, hvilket udmøntede sig i output-fokuserede resultatkontrakter, opsplitning af offentlige institutioner og en synlig professionel ledelse.    Borgerne skulle behandles som 'kunder', og offentlige myndigheder og institutioner - særligt inden for sundhedssektoren - skulle derfor konkurrere med hinanden om at tilbyde den bedst mulige service og behandling til lavest mulige omkostninger.    I dag er der rimelig bred enighed om, at liberaliseringen og etableringen af kunstig konkurrence på en lang række områder, som fortrinsvis blev varetaget af offentlige myndigheder, i mange henseender bidrog til en mere effektiv offentlig sektor. 

Men i løbet af 00’erne begyndte det at gå skævt. 

En lang række reformer inden for bl.a. socialområdet, beskæftigelsesområdet og uddannelsesområdet medførte en meget høj grad af centralisering ud fra en overbevisning om, at processer og sagsgange ude i lokalsamfundene bedst kunne styres fra centralt hold. Det har givet anledning til en lang række styringsmæssige problemer i forhold til bl.a. kvaliteten af de offentlige ydelser.  Så langt var de tre oplægsholdere og debatten med konferencens deltagere nogenlunde enige, men så kom en overraskende melding.    NPM må ikke dø Ifølge de tre oplægsholdere vil det nemlig være for vidtgående at påstå, at NPM som styringsform er død. NPM er syg, og diagnosen lyder, at den høje grad af centralisering har skabt for stor afstand og mistillid mellem fagprofessionelle og ledelse og unødigt store administrative byrder. Der er kommet alt for meget styring ind.   NPM har positive sider Således understregede Adam Wolf, at det er vigtigt at anerkende de positive sider af NPM, fordi vi fortsat bør fokusere på performance og forsøge at allokere vores knappe ressourcer så effektivt som muligt.  Vi har dog nået grænserne for den nuværende output-fokuserede styringslogik, fordi den ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til brugerne af den offentlige velfærd og i mange henseender ikke giver mening for fagprofessionelle.    Else Sommer, der har en fortid som direktør for socialforvaltningen i Københavns Kommune, fremhævede, at ressourceknaphed og stigende behov og kompleksitet i opgaveløsningen kræver en ny tilgang med frihed til at tilpasse sig den lokale kontekst.    Lene Holm Pedersen problematiserede distancen og den manglende forståelse mellem ledelsen og de fagprofessionelle.  Fælles for alle tre oplægsholdere var en betoning af et behov for større sensitivitet i forhold til den lokale kontekst og brugernes behov - altså en decentralisering af den offentlige styring.    Nuanceret forhandling forude Selvom man med rette kan kritisere NPM på en lang række punkter, er der ifølge ekspertne altså stadig behov for styring. Der er fortsat brug for fokus på brugerne af den offentlige velfærd og på optimal ressourceudnyttelse. De anbefaler derfor hellere en reformering af NPM end et egentligt opgør, men anerkender samtidig, at den forhandling forudsætter en mere nuanceret debat.    Spørgsmålet er derfor ikke, om NPM er død eller levende, men nærmere hvordan hensynet til lokal ledelse skal balanceres i forhold til hensynet til fagprofessionelle normer og den demokratiske legitimitet.    Det etiske dilemma I bund og grund handler det om, hvem der har legitim ret til at fastsætte, hvad der er ønskværdigt, og hvad der er ’det gode liv’. 

Fænomener som samskabelse, brugerdreven innovation og borgerinvolvering er her naturlige og stadig mere anvendte bidrag til debatten om offentlig ledelse og styring. Disse fænomener har alle til fælles, at beslutningskompetencen - såvel i forhold til politikudvikling og design som til implementering og evaluering - i højere grad skal overdrages til borgerne og de fagprofessionelle.    Men hvis svaret er en højere grad af decentralisering, giver det anledning til en række nye spørgsmål:  

• Kan man stole på, at lokale enheder, og navnlig fagprofessionelle, har blik for det overordnede samfundshensyn?
• Har hver enkelt af os forståelse for de områder, der ligger ud over eget genstandsfelt? 
• Er borgerne altid dem, der ved bedst i forhold til deres egne behov? 
• Hvordan håndterer vi uoverensstemmelser mellem lokale ønsker og overordnede politiske strategier?
• Hvordan kan ledelsen både imødekomme kontekstuelle omstændigheder og samtidig holdes ansvarlig over for centralt bestemte retningslinjer?

  Fem anbefalinger De tre oplægsholdere anbefaler derfor en ny balance mellem centralisering og decentralising.   

• Hold fast i NPMs fordele - de skal lige have en chance for at blive identificeret og udpenslet -, og afhjælp bureaukratiske byrder. 
• Genetabler tilliden såvel som forbindelsen mellem ledelse og fagprofessionelle. Kuren hedder decentralisering men med  ledelse og styring, der holder ’fagprofessionsvælde’ fra døren. 
• Decentralisering af offentlig styring må således ikke ske på bekostning af professionel ledelse, effektiv allokering af ressourcer og fokus på performance i forhold til brugerne. 
• Fremtidens offentlige styring skal lægge mere vægt på ledelse end på kontrol. 
• Der skal sættes enkle og klare mål, som respekterer de enkelte organisationers tid og rum, og overlader mere ansvar til borgerne og de fagprofessionelle.