Sverige har officielt erklæret NPM-æraen slut

Den 16. februar i år gav den svenske regering Statskontoret - en blanding af vores Moderniseringsstyrelse og KORA - i opdrag at komme med forslag til nye styirngs- og ledelsesystemer i det offentlige i løbet af 2016.

Forud er gået en møderække gennem 2015 med alle betydende forskningsmiljøer, i alt 8 højere læreanstalter. Her har forskerne kommet med fagligt input og topchefer og personaleorganisationer har kommenteret.

Runden blev igangsat af den iranskfødte civilminister Adryan Shektabi, som opfølgning på regeringens ønske om at styrke den offentlige sektors kvalitet og effektivitet gennenm bedre involvering af de fagprofessionelle grupper og deres ekspertise.

Statskontorets opdrag består af fem delopdrag, herunder

• - reduktion af rapportering og dokumentation
• - bedre inddragelse af medarbejderes kompetence og erfaringer
• - udvikling af styringen så den blive mere helhedsorienteret og effektiv

LÆS OGSÅ: Svensk tillidsreform vokser frem

Ifølge professor Bengt Jakobsson på Södertörns Högskola, som er en af de eksperter regeringen har trukket på, er Statskontorets opgave så omfattende, at de seks måneder ikke rækker. En række spørgsmål vil kræve nye politiske initiativer i begyndelsen af 2017 når minister og regering modtager forslagene.

Ifølge professoren er mulighed, at svenskerne nedsætter en kommission, hvis arbejde så vil løbe frem til næste Riksdagsvalg i efteråret 2017.

Det svenske opgør

Der er en stigende kritik af det, som i Sverige benævnes ”granskningssamfundet” (audit society) eller ”administrationssamfundet”, og styringskritikken er en del heraf.

Mål- og resultatstyringen er et meget gammelt fænomen i Sverige præget af de amerikanske planlægningsbestræbelser i 1960erne og er styrket løbende indtil 2007. Der har i hele perioden været kritik fra forskerside, men regeringen afviste denne og i Forvaltningskommissionen 1995 blev endog fastlagt som præmis at mål-og rammestyring ikke måtte anfægtes.

Først med Styringsudredningen i 2007 kom en kritik af selve ideen om mål- og resultatstyring fra officielt hold - især begrundet i vanskeligheden i at nedbryde politiske formål til operationelle målinger. Indtil da blev fejl og mangler se som implementeringsfejl ift. en i øvrigt principielt rigtig model.

Siden 2007 er der sket en vis lempelse af de obligatoriske krav og en gradueret opbremsning med fortsat øget brug i nogle sektorer og reduktion i andre.

NPM er i samme periode vokset gradvist frem med en markant markedsorienteret start i Bild-regeringen 1991-94 med bl.a. udlicitering af velfærd og skoler mv. Der har været kritik af styringen og NPM hele perioden, men vendepunktet kom i 2013.

Vendepunktet

I foråret 2013 skrev journalisten Maciejk Zaremba en artikelserie om styring i sygehusvæsenet, som blotlagde en række negative konsekvenser af økonomi- og resultatstyring. Serien fik kolossal omtale og førte til en omfattende debat i 2013-14.

Mange offentligt ansatte, borgere, personaleorganisationer, græsrodsbevægelser, Kvindebevægelsen og Socialdemokraterne så artikelseriens eksempler på dehumanisering som udtryk for NPMs problematiske sejrsgang. Kritik af taxameterstyring, bureaukratisering, fejlstyring, dokumentationskrav og udlicitering var en del af billedet.

I valgkampen 2014 blev et centralt slagord for Stefan Löfven, at lade de professionelle være professionelle, og da Socialdemokraterne vandt valget og dannede regering var det uundgåeligt, at reformer af offentlige velfærdsstyring med fokus på mindre udlicitering, måling og dokumentation - og mere tillid - måtte blive en del af regeringsgrundlaget.  

Forankret i Finansministeriet

Ved regeringsdannelsen blev opgaven med at reformere styringssystemet placeret i Finansdepartementet under ledelse af en ”juniorminister”, den unge iransk fødte advokat og tidl. formand for socialdemokraternes ungdomsorganisation, Ardalan Shekarabi. Han igangsatte straks et arbejde med nye principper for udlicitering, et arbejde han selv havde arbejdet professionelt med som advokat.

På styringsområdet gav han reforminitiativer titlen ”Bortom NPM”, dvs. hvad kommer efter NPM?

Han har i 2015 gennemført en møderunde på ni universiteter i Sverige, hvor emner som motivation, markedsstyring, målinger mm. har været drøftet. Ved alle møder har udover ministeren deltaget forskere, offentlige topchefer og formænd for de offentlige personaleorganisationer. Der er ikke nogen officiel sammenfatning af runden, men de otte af de ni møder ligger som web TV på ministerens hjemmeside.

I lyset af erfaringerne fra universitetsrunden i 2015 og Statskontorets sideløbende udredninger har ministeren skiftet sprogbrug om styringsreformen: Overskriften ”Bortom NPM” er erstattet af ”Tillidsbaseret styring” og – med inspiration fra Danmark - en svensk ”Tillidsreform.”

Tager grundigt fat

På baggrund af erfaringerne fra universitetsrunden – og en lang række udredninger om beslægtede emner lavet af Statskontoret 2014-2015 - har ministeren i februar 2016 udfærdiget et direktiv, hvor Statskontoret bedes om følgende inden udgangen af 2016:

• Forslag til at reducere administration og dokumentation
• Forslag til at styrke brugen af medarbejdernes kompetencer og ledernes evne til at gøre dette
• Forslag til at udvikle styringen af statsinstitutioner
• Kortlægge og analysere konsekvenserne af statens styring af kommunerne
• Forslag til hvordan staten samlet kan følge op på den statslige styring af kommunerne
• Analysere behovet for bedre samvirke med/på det kommunale niveau gennem kommuneaftaler.

Den meget korte tidsfrist rummer muligheden for, at der både ligger nogle færdige forslag og principper i løbet af 2016, men også at en række spørgsmål henlægges til et længerevarende udrednings- eller kommissionsarbejde, som vil gå hen over næste valgdag i september 2017.

Den statslige kommunale balance

Ligesom i Danmark er kommunerne  i fokus i kraft af deres rolle som hovedproducenter af velfærd. Den kommunale frihed er udfordret af statens behov for dokumentation og kontrol - det er i Sverige forstærket og styret af bl.a. lovgivningens og finanslovens krav til dokumentation.

Hovedudfordringerne i arbejdet består i følgende tre spørgsmål:

• Hvad er hvordan findes ”den rette balance” mellem at reducere ”tidstyve” og opretholde den dokumentation, der faktisk anvendes (fornuftigt)?
• Hvordan findes en balance mellem den nødvendige kontrol og den ønskede tillid og frihed?
• Hvordan finder Statskontoret denne balance i lyset af sit mangeårige virke som ansvarlig og fortaler for øget dokumentation og mål- og resultatstyring?

Ingen lette løsninger

Svenskene har - ligesom flere og flere kommuner i Danmark - opdaget, at mindre specificeret styring kan frigøre medarbejdernes kendskab til nye metoder, som igen kan føre til innovation. Der skal også åbnes for bedre organisatorisk læring og stilles krav om tværgående viden og praksis og dermed tværgående processer, som typisk ikke rummes i søjlerne i dag.

Der er imidlertid heller ikke i Sverige nogen lette løsninger.

Evidens, kontrol, opfølgning vil fortsat være en forudsætning for fundamentale krav i det offentlige. Omvendt er den offentlige sektor i Sverige baseret på en grundlæggende tillid i forholdet mellem politikere og forvaltning og mellem ledelse og medarbejdere, mens mål- og resultatstyringen, dokumentations- og kontrolkrav kan opleves som mistillid, og undergrave tilliden.

De elementer i en tillidsreform, som tegner sig er:

• Reducere mål- og resultatkrav som er meget specifikke, skævvrider, ikke står mål med ressourceforbruget, ikke anvendes til opfølgning eller opleves meningsløse.
• Reducere dokumentation, registrering, administration og intern kontrol som opleves meningsløse, ikke står mål med ressourceforbruget eller anvendes til opfølgning.
• At styrke fokus på ledelse og lederskab ift bedre involvering af de fagprofessionnelles ressourcer, uden at dem vi talte med på nogen måde kunne uddybe hvordan.
• At finde alternativer til mål- og resultatstyring fx styring via krav til organisering af indsatser og samarbejder mellem myndigheder eller bestemte typer institutioner om bedre performance via læring.
• I forhold til kommunerne at anvende bloktilskud og fjerne specialtilskud med særskilte rapporteringskrav

Læs også indlægget fra Lärke Johns, den tidligere direktør for Krus - det svenske kontor for udvikling i Staten.

For flere nyheder besøg Dagens.dk.