Dilemmaer og kompleksitet går på omgang

Hvor ser du de største udfordringer, muligheder og barrierer for fremover at forny og realisere den offentlige sektors værdiskabelse og fornyelse?

I en 10-15 årig periode har ledelse og styring udviklet sig ad hvert sit spor, og der har manglet en erkendelse af at det ikke kan ske uafhængigt af hinanden. Udviklingen er sket i ret adskilte processer, også når man ser på hvem og hvor man har interesseret sig for det.

Ledelse og styring har fået hver sine tilhængere.

Adskillelsen af styring og ledelse stikker dybt, og er funderet på de centrale formål i den nationale diskurs: På den ene side ønsker man at sætte alle de nye bæredygtige enheder fri og mægtiggøre den professionelle ledelse lokalt, og med lokalt mener man også skole- og institutionslederen. På den anden side er styringstænkningen en fælles centralt styret samordning i form af standardisering og kontrol - forbundet værdimæssigt med mistillid og en nulfejlskultur.

Set fra medarbejderen på gulvet - og det samme for borgere når de møder systemet - er der en uforståelig og uforklaret afstand mellem hvad de overordnede mål og krav siger og hvad hverdagens muligheder er. Der vil og bør altid være en forskel på (ideelle) mål og hverdagens praksis, det er jo den udfordring vi gerne ser og tager imod. Men afstanden må være overskuelig, og at kunne leve op til de ideelle krav må kunne forståes og forklares.

Her kunne rapporterings- og kontrolsystemer være et værktøj, men det forudsætter de rapporterer noget relevant og kobles med muligheder for dialog og arbejde med forbedringer. Rapporterings- og kontrolsystemer skal være egnet til at bruge til løbende forbedringer hvor praksis foregår, at kunne kobles til dialog, og omfanget af kontrol skal være afbalanceret med behov og nødvendighed.

Med en stigende diskrepans mellem ledelse og styring, og mellem det overordnede og centrale niveau på den ene side og det lokale på den anden, skabes en kultur hvor kompleksitet og dilemmaer skubbes rundt mellem forskellige aktører. Et mangeårigt eksempel er håndtering af de sværest belastede børn. At myndighederne må være nær på de miljøer hvor børnene faktisk lever og opholder sig må være en indlysende ting, men det står i kontrast til at diskussion om fejl og mangler i indsatsen oftest drejer sig om hvem, der denne gang har svigtet sit ansvar, og ulidelig genoptagelse af ændringer i struktur og lovgivning.

Ligger mulighederne mon ikke snarere i løbende erfaring og læring, at skabe forbedringer i indsatsen lokalt, og nok - som på så mange felter - at erkende at kompetencerne og metoderne skal forbedres?

Diskussionerne bevæger sig også hurtigt over i hvilke rapporteringer der så må udbygges. Selv den mindste og mest lokale udfordring er ikke undtaget fra at blive inddraget under centrale rapporteringer. En nylig debat drejede sig om at fraværet fra skole og daginstitution for nogle børn var for højt, og der (nok?) ikke blev gjort noget ved det.

I stedet for at sagen så drejede sig om hvordan indsatsen foregår, og kan forbedres, og kompetencer og metoder til det, blev udkommet af den korte landsdebat, at ministeren ville have elevers fravær nationalt indrapporteret. Og hvad skal det så hjælpe, kan man spørge? Mistilliden til rapporteringssystemer og den ressource de tager fra noget andet øges blot.

Elevfraværsdiskussionen viser en anden værdibrist i den samfundsmæssige forholden sig til den faktiske indsats. Befolkningens behov og dermed institutionernes udfordring har altid en helt lokal udgave. Der er megen forskellighed, både socioøkonomisk og med hensyn til befolkningens værdier og dermed ønsker til service. Samtidig er også de aktuelle konkrete problemer afhængig af så meget lokalt. Det er derfor også tænkeligt, at elevers fravær ikke på samme tidspunkt er et problem for alle landets skoler, men alligevel indrulleres alle i den debat og ændring af rapporteringer og regler som følger debatten. Det udløser et samfundsmæssigt spild - en uforklarlig overstyring - og irritation hos mange involverede.

Hvorvidt vil et alternativt offentligt lederskab kunne bidrage til at styrke samfundets værdiskabelse og velfærd?

Det fører til følgende udfordringer:

• Ledelse og styring må bringes til at hænge sammen
• Ledelse af velfærdsindsatsen må udformes lokalt, under fælles national inspiration
• Behov og ressourcer må afstemmes lokalt - inden for nogle fælles standarder og rammer som ikke bør gå for vidt i detaljering

Ledelsesindsatsen den seneste halve snes år har været for båndlagt af nogle store omlægninger. De store reformer har været meget præget af strukturændringer, der tager mange kræfter. Det har nok været nødvendigt, men der er behov for i det kommende tiår at skaffe flere kræfter til at arbejde med kerneopgaverne, at løfte kompetence og metoder, og være mere innovativ.

Der har også igennem mange år under højkonjunkturen været brugt mange kræfter på stadig udvidelse af både myndighedsopgaven og serviceopgaven. Det er sket på bekostning af den faktiske kompetence og kvalitet, ikke så den ligefrem er blevet dårligere, men at den ikke har fået kraft og muligheder nok.

De store reformer har gjort den offentlige sektor så stor og kompleks, at den er på grænsen af hvad systemet kan styre. Jeg kan bedst udtale mig om kommunerne, og oplever at byråd og direktioner har munden rigelig fuld med mål, strategier, strukturomlægninger, effektivisering og prioriteringer. Samtidig er denne udvikling sket med en stadig udvidet økonomi, hvilket nu under krisen giver bagslag fordi meget af velfærden er blevet dyrere end vi har råd til og derfor nu skal rulles tilbage, nok mere marginalt end radikalt, men alligevel svært.

De økonomiske aftaler der har fulgt og følger i kølvandet på de mange reformer, har ikke god nok kvalitet. Jeg taler ikke om hvorvidt man ønsker flere eller færre penge på et område, men om hvor forklarlig og gennemsigtig den økonomiske aftale er. Nogle udgiftsområder under aftale mellem regeringen og kommunerne er helt uigennemskuelige, nogle endog direkte utroværdige i forholdet mellem mål og midler. Et nyt lederskab skal derfor kunne:

• Bruge flere af sine kræfter på at forbedre udførelsen af selve kerneopgaverne
• Lede innovation
• Mestre at disponere ressourcerne på en mindre kortsigtet måde

Hvor ser du de største problemer for denne kompetenceudvikling? Hvilke grundlæggende principper (idealer, dyder, paradigmer, rationaler etc.) ser du som de bærende ideer for udviklingen af det offentlige lederskab? Det er her vigtigt at sondre mellem ledelse på såvel det politiske, administrative som det faglige niveau.

De største problemer for denne udvikling af ledelsen er:

• Modsætningsfyldte mål
• Forskellige interesser opfatter problemerne helt forskelligt
• Kompleks indre afhængighed mellem flere problemer
• Dilemma at løsning af eet problem skaber andre

Signalement af mulige løsninger:

• Vi skal dele kompleksitet og dilemmaer
• Rapportering og kontrol kobles med dialog og læring
• Anerkendende relationer, anerkendende kommunikation
• Tillid og dialog der kan favne kompleksiteten - fortællinger om konkrete muligheder og løsninger
• Partnerskaber (politikere-administration, offentlig-privat, arbejdsgiver-fagforeninger, civilsamfund-offentlige)

Partnerskaber er at anerkende, at ingen interesse eller aktør har magten til selv at forandre systemet. Et folketingsflertal kan relativt let ændre struktur og regler, men ikke få tingene til at ske. Systemet bliver immunt over for ændringer. I stedet for at ændringer gennemføres i en kultur af skepsis eller mistillid, må der skaffes opbakning - om ikke altid og af alle med begejstring, så dog - motivation og engagement.

Det lokale demokrati må tages mere alvorligt som aktører. Det gælder om det er et statsligt system som politireformen eller om det er hele kommunalreformens område. Nu gik det ok med kommunalreformen, men man må dog erkende at det var fordi strukturændringerne var så store at man måtte koncentrere sig om dem. I samme periode faldt derfor andet på gulvet. Fx. digitalisering, pædagogik i folkeskolen, omstilling af service til den aldrende befolkning. Byrådene har henover perioden med implementering af kommunalreformen mistet grebet om andre ting, og bakser stadig med de nye opgaver.

Vi kan ikke tænke os tilbage til en tidligere fase af kommunalt selvstyre. Befolkningens forventninger i dag er til fælles standarder. Derfor bliver byrådene også - i en del af sine opgaver - udførere af statslig fastlagt og styret politik. Det kan gå for vidt som på beskæftigelsesområdet. Det kan også føre til en handlingslammelse, som for folkeskolen. Jeg vil ikke se det som negativt hvis man erkender at byrådene også er implementeringsagenter for nationale programmer. Ordet og rollen måske ikke i overensstemmelse med klassisk kommunal retorik, men nok realistisk.

Hvis de grundlæggende principper (jf. sp. 3) skal kunne realiseres, hvem har så magten, kompetencerne og ressourcerne til at skabe og iscenesætte de nødvendige forandringer?

Der har i forudgående årtier været en tyrkertro på, at en særlig dansk (skandinavisk) model er intakt og kan anvendes også til udviklingen af den danske offentlige sektor. Det var også delvist i overensstemmelse med faktiske erfaringer. Begrebet dansk model har haft sit udspring på arbejdsmarkedet, og har - dog med noget svingende praksis - også haft indpas i den offentlige sektor når det ikke kun drejer sig om løn- og arbejdsvilkår, men om kerneydelsen, om det faglige, om ledelse mm.

De eskalerende misforhold mellem mål, strategier og faktisk praksis har slået benene væk under meget af sådan praksis. Den dialog- og forhandlingsmodel der faktisk foregår er også fragmentarisk. Staten kan godt lave en årlig aftale om økonomi med kommunerne. At beregne og forhandle de mest generelle rammer kan nok give mening, men når det kommer til konkrete prioriteringer bliver aftalen fyldt med luftige mål og besparelser - fx. er billigere indkøb med hvert år, det kan ingen jo få ondt af, og ingen kræver dokumentation for om det kan finde sted.

De sværeste udfordringer kræver flere parter omkring bordet, hvilket ikke sker. Folkeskolen er et godt eksempel på en nu mangeårig krise, hvor alle relevante parter står i hver sit hjørne. Det fører mig frem til spørgsmålet - hvem kan ændre det offentlige lederskab. Problemet er, at det har ikke een af parterne magten til. Folkeskolen er som nævnt et eksempel, selv om staten og flere statsministre har sat meget - også personlig prestige - ind på at forbedre folkeskolen, er der ikke opnået forbedringer som folketingets partier anser for nævneværdige.

Min iagttagelse er, at hver part undervurderer udfordringerne, og har for meget tiltro til egen magt og kompetence. Under den af statsministeren iværksatte landsdebat om kvalitetsreformen, opstod der i nogle få måneder tendenser til nogle nationale partnerskaber. Det vindue lukkede dog alt for hurtigt igen, andre ting kom på dagsordenen, og nogle af de opnåede aftaler stivnede forbløffende hurtigt i sædvanlige former.

Der må derfor et perspektiv til for længerevarende partnerskaber. Der må noget til for at holde parterne sammen om noget i længere tid. Hvem er de parter jeg taler om ? De er der i dag, men en del møder aldrig hinanden. Skellene er for store mellem de forskellige arenaer, og de har umiddelbart også en for forskellig form hver især til at det er let at samle dem.

Der er langt mellem frivilligt socialt arbejde og en privat virksomhed, eller mellem folketinget og den lokale praksis. Og det er ikke ligetil at sætte sig om samme bord, for roller og organiseringsformer er så forskellige. Men det er det som skal til. Der må skabes mere forbindelse mellem de forskellige arenaer. Og det må være mere stabilt organiseret end en kort debattur rundt i landet.

Yderligere ideer?

Det må erkendes, at vores samfund i dag rummer flere forskellige værdier, der også kan være modsatrettede, men faktisk findes i befolkningen, og kommer meget forskelligt til udtryk i det lokale miljø. Så homogent er Danmark dog heller ikke, at det lokale er ens rundt i landet.

Befolkningen vil gerne støtte nogle fælles standarder for grundlæggende offentlig service, men de vanskeligheder der er for at styre og lede den viser sig lokalt at være forskellig. Ledelse må slippes mere fri. Ellers får vi ikke nok ud af at have opbygget bæredygtige enheder, uddannet ledere, skabt lokaldemokratisk set up som rammer. Rapporteringssystemer og kontrol må afbalanceres med anerkendelse og tillid. Og også gøres relevant for læring og løbende forbedringer.