Bøje om implementering: Det værste vrøvleord i mands minde

I november 1942, under tyskernes besættelse af Danmark, kom Werner Best til Danmark som ny tysk rigsbefuldmægtiget, dvs. øverste leder i Danmark. Han var en knaldygtig jurist med et grimt generalieblad. Blandt andet havde han som SS-leder haft ansvar for en række grove overgreb og massakrer i Polen, efter at tyskerne havde besat landet. Han kom til Danmark for at stramme op på styringen af landet. En årstid efter ville han tage fat på jødeforfølgelser i Danmark, dvs. arrestere danske jøder og sende dem til koncentrationslejre. Det var ikke sket før, for Danmark havde haft sin egen regering, der i en vis grad kunne beskytte jøderne. Men i oktober 1943 gik den af.

Werner Best fik - nogle mener skaffede sig - en ordre fra Hitler om jødearrestationerne. Men den kunne ikke ”implementeres”, som denne blogs stikord hedder. For det ser ud til, at han også samtidig via en ansat på den tyske ambassade, Georg Duckwitz, lod den afgåede danske regering, som Duckwitz havde kontakt til, vide, at en arrestationsbølge stod for døren. Resultatet var, at af ca. 7.000 jøder blev kun 481 arresteret. De fleste nåede at flygte til Sverige over Øresund. Best kunne melde Berlin: Problemet løst. Der er ikke flere jøder i Danmark! Det accepterede Berlin. De havde travlt med andre ting. I begyndelsen af året havde tyskerne lidt et katastrofalt nederlag ved Stalingrad, og i oktober var de allieredes styrker gået i land i Italien.

Bests dobbeltholdning er ikke helt forklaret. Måske ville han ikke have uro i det fødevareproducerende land. Måske ville han beskytte sig selv. Han slap for den dødsstraf, som tyskere med hans generalieblad ellers fik efter Anden Verdenskrig. Duckwitz blev senere Vesttysklands ambassadør i Danmark.

Konklusion på caset: 1) Selv et benhårdt og voldsvilligt regime som det nazistiske, hvor man skulle lyde dem i toppen, kunne ikke sætte deres ønsker igennem i et lille besat land. 2) Danmark blev meget positivt berømt for forløbet - ”vi” formåede at redde jøderne. At forhindre implementering - af noget ”ondt” - kan altså blive opfattet som noget meget hæderværdigt, selvom selvfølgelig ikke alle altid er så enige om, hvad der er godt og ondt, som vi i efterkrigstiden er i dette case.

Berlins nye lufthavn bliver måske aldrig færdig

For at blive i det tyske, så er her et andet case om manglende implementering: Berlin har en lufthavn, Tegel, i byens gamle vesttyske del. Mange lokalbeboere har i årevis klaget over larm, da Tegel efterhånden er omringet af beboelse på alle sider. Lufthavnen i DDR-delen af Berlin lå og ligger en del uden for byen i landbrugsområder mod øst, Schönefeld. Så da behovet for en ny lufthavn til afløsning af Tegel viste sig, blev det besluttet, at den nye lufthavn, kaldet BER, skulle placeres i tilknytning Schönefeld. Beslutningen om den nye lufthavn blev taget i 1996. Det første spadestik blev taget i 2006. Den skulle koste 2,5 mia. Euro og åbne i 2012. Skønne drømme.

Åbningstidspunktet blev i flere omgang udskudt, annonceret, og igen udskudt. I øjeblikket loves efteråret 2020, og det er der også tvivl om. Prisen er i 2017 beregnet til 6 mia. Euro. Der er mange årsager til forsinkelserne. Tekniske: Oprindelig var der problemer med udluftnings- og brandslukningssystemerne. Ledelsen for projektet er blevet udskiftet flere gange, nogle løb skrigende bort. Politikerne har også prøvet at være direkte ved roret. Bedrag og underslæb.

Senest er det kommet frem, at 6.000 meddelelsesskærme i ”lufthavnen” skal udskiftes. De er nu 6 år gamle, så det er naturligt. Osv. osv. Det inspirerer en organisationsteoretiker som mig til at formulere en teori om, at når et projekt ikke når i mål ret hurtigt efter sin planlagte leveringsdato, så løber det ind i problemer og processer, der gør, at det aldrig vil kunne blive færdigt. Et kendt medlem af Lufthansas bestyrelse har for nylig - måske lidt overmodigt - sagt, at lufthavnsruinen sandsynligvis må rives ned, og man må begynde forfra på bar mark.

Tyskere tror også på, at man i Tyskland er ret effektive, i modsætning til landene syd og østpå. Så det er et slemt sår for dem at se denne katastrofe udvikle sig. Men det gør den. Implementering er ikke altid let, selvom den er meget ønskværdig fra de fleste parters side, i modsætning til det første case.

Implementering har været studeret, så længe der har været organisationsforskere og –rådgivere. Hver ny generation af forskere har med tidens teorier kastet sig over implementering og genopdaget, at det er svært og nærmest umuligt. At det faktisk implementerede ofte er noget helt andet end de øverste beslutningstagere forestillede sig. Og at modstand kan være lige så hæderligt som bidrag til effektiv implementering. Her er et link til en yngre forskers lange bidrag, her til et kortere, her en ældres, her til nogle, der argumenterer for modstandens muligheder under overskriften ”strategisk ulydighed”, her til implementeringsproblemer mht. Sundhedsplatformen. Rådgivere - fra Faraos tid og til nu - har i denne situation kastet sig over at forklare, hvordan man kan effektivisere implementering med særlige greb - og tjent godt på det. Jeg gør også mine forsøg nedenfor.

Her er noget af det, der kan gå galt i implementering:

Tågesnak fra den øverste ledelse

1. Symbolsk beslutning. Helt ude i hampen - i forhold til effektiv implementering - er situationer, hvor beslutningstagerne faktisk nyder beslutningsprocessen så meget, at spørgsmålet om gennemførelse næsten ikke rejser sig. Det er for deltagerne mere spørgsmålet om at være vindere i en synlig beslutningsproces. En undersøgelse fra de politiserende '70ere illustrerede dette i en lilleskole (side 28, i den "ældre" forskers bidrag, se ovenfor). Forældrene nød deres halvpolitiske og ideologiske diskussioner, men om de blev omsat til noget i ”virkeligheden” i skolen blev ikke prioriteret højt. Det er let at anvende dette perspektiv på landspolitiske beslutninger også.

2. Beslut - og hurtigt videre til det næste. En anden mekanik, der fører til det samme, er, at den øverste instans og dens embedsmænd mister interessen, så snart styresignalerne er ”afsendt”, om det så bare er ved at lave en lov- eller cirkulæretekst. Nu er sagen ude af ind- og udbakkerne, så nu kan den centrale instans føle, at den har løst sin opgave. Den føler sig ikke forpligtet på, hvad der så sker. Det er jo den/de underliggende enheders opgave. Den centrale myndighed kan haste til sin næste opgave, som der jo er nok af … fra de allieredes invasion til næste politiske sag på ministerens liste.

3. Send diffuse og brede styresignaler, så de underliggende kan lægge meget forskelligt i dem. Det kan give underliggende instanser rum til at tolke – og det kan være, at den centrale instans gerne vil det, men også til at ”mistolke” i retninger, som den centrale instans slet ikke tænkte på var muligt.

4. Mange signaler. Lad styresignalerne bestå af mange krav og mål, som kan bruges af underliggende enheder til at vælge enkelte dele, ignorere andre eller spille enkelte dele ud mod andre dele. Et eksempel kan her være centraladministrationens målkontrakter for deres egne institutioner, f.eks. DR, der indeholder et hav af mål, der bl.a. er kommet ind, fordi forskellige politiske partier i et forlig er blevet belønnet med, at også deres mål er kommet med i kontrakten.

5.  Den centrale styringsinstans skifter mening - ligesom du selv skifter mening om din slankekur. Nye problemer kommer på dagsordenen. Men ligesom med slankekuren går man ikke ud og fortæller, at man har skiftet mening og droppet den. Og nogle få af staklerne i de underliggende enheder knokler stadig med at gennemføre gårsdagens signaler.

Modtagerne forkludrer eller forbedrer også styringssignalerne

I det offentlige kan modtagerne af styringssignalerne være kommuner, der modtager styring fra staten. Eller enheder i en kommune (forvaltninger, institutioner), der får styring fra forvaltninger. Her er også gode chancer for, at det går galt.

6. Mange styrende instanser. De underliggende enheder modtager styringssignaler fra mange overliggende instanser og delinstanser. Den samlede sum kan være stor. De ”overliggende” instanser tænker ofte, at de er de eneste, der sender krav afsted, og hver for sig gør de det nok ikke tit, men det summerer fra forskellige afsendere.

En undersøgelse lavet af det daværende Administrationsdepartement (svarende ca. til Moderniseringsstyrelsen i dag) om styring fra staten af kommunerne er her relevant. For året 1980 viste undersøgelsen, at der var 46 styrende statslige myndigheder  (f.eks. forskellige ministerier, styrelser og myndigheder) og 289 modtagende (dvs. dengang antallet af kommuner). Der er altså ikke nogen ”central” instans, men en flerhed som ikke nødvendigt koordinerer eller blot kender de andres styringssignaler og forskrifter. For 1980 kortlagde undersøgelsen, at der blev afsendt 1022 forskrifter - love, cirkulærer, retningslinjer. Ikke enkeltsagsafgørelser, dem taler vi ikke om her.

Noget af det stærke ved undersøgelsen var, at de også studerede modtagelsen af signalerne (forskrifterne). Man mødte op i udvalgte kommuner med 5 forskrifter under armen relevant for forskellige forvaltninger. Bad om at tale med sagsbehandlere på områder, hvor en af de 5 forskrifter var relevante. De viste så forskriften for sagsbehandleren og bad vedkommende finde kommunens eksemplar af forskriften. Det lykkedes kun i 42% af tilfældene. Om resten er faldet ned bag radiatoren, sorteret fra ved modtagelsen eller direkte smidt væk, ved vi ikke.

Dette er en meget enestående undersøgelse, som desværre ikke er blevet gentaget. Man kan kun gisne om, hvad tallene ville være i dag – bortset fra et mindre antal kommuner.

7. Begrænset tid hos modtagerne. Det følger i lige linje herfra, at den centrale styring let kan støde mod den barriere, at sagsbehandlerne eller modtagerne af signalerne simpelthen har meget begrænset tid til at sætte sig ind i det nye og gøre noget ved det. Hvis de også skal ”passe deres arbejde”, som de hyppigt definerer som noget andet.

8. Hård teknologi. Styringssignalerne kan også støde mod en barriere, hvis der er tekniske problemer og hardware involveret. Det er på denne konto, det falder, når f.eks. IT-systemer, bygning af broer og letbaner (Århus), lufthavne (som i Berlin) er involveret. Måske kombineret med, at ”eksterne” instanser, byggemyndigheder, sikkerhedsmyndigheder skal godkende denne teknik.

Derfor må man nok i disse situationer sige, at enhver tids- og økonomiplan for sådanne implementeringer er drømme. Køb ikke kransekagerne til indvielsesfesten (som de gjorde i Århus), før du er sikker. Lige som man ved møder mellem spioner aftaler flere mødetidspunkter efter hinanden, hvis det første slår fejl, må man nok invitere til indvielse med et antal datoer efter hinanden. Den kan lyde som ironi, men det er det ikke.

9. Modtagerne har deres egne mål og løsninger. Man skulle tro, at det var lettere, hvis implementeringen foregår i et kun socialt miljø. Men det er det selvfølgelig ikke. Man kan sige, at det handler om, at de modtagende mennesker og organisationer, så vidt de har tiden og interessen, ser det som en ny beslutningssituation, hvori de mobiliserer nye (egne) mål og ønsker, måske inddrager nye parter. Det er et langt stykke ad vejen godt og nyttigt, og styrende instanser bør også se det sådan: 1:1 implementering er usandsynlig og ofte ikke godt. Lad modtagerne finde sig selv i det nye. Men man kan ikke sige, hvor grænsen går til den rene ”blokering” - det beror på ens mål. Er man jødehadende nazist eller jøde?

Til illustration af modtagernes muligheder for alt mellem forbedring og blokering vil jeg citere, hvad nogle garvede offentlige ledere har foreslået. De blev på et kursus stillet opgaven: Du og din enhed modtager et styringssignal oppefra, som du/I ikke er tilfreds med. Hvad kan I gøre for at modvirke det? Opgaven blev stillet efter middagen, hvor et par glas rødvin kan have virket stimulerende. I hvert fald gik grupperne til biddet med stor entusiasme og lys i øjnene. Her er en af gruppernes svar:

”Undlad, overdosering af papirmængde, give uklare henstillinger til dem, der skal udføre det, skamrid interessenter ude i byen, vær på forkant så de styrende ikke opdager dig, brug medierne, spil dum/misfortolk, trænere, gør sagen principiel, følg reglerne, fedt for tilsynsmyndigheden, hold en høj intern effektivitet, så du ikke bliver opdaget, bevidst tilsidesættelse, søforklaring, ”tabe” information til interessenterne, tage på kursus, bede de styrende om konkret vejledning, uro hos medarbejderne, rejse tvivl om de styrendes kompetence, ”løfte om fremtiden”, ignorer regler, bliv sur.” [Eget materiale, BL].

Konklusion: Implementering er et vrøvleord, hvis man forventer, at større forandringer igangsat ovenfra let sker. Selv for det enkelte menneske er forandringer svært - tænk på de nævnte nytårsfortsætter. I større sociale systemer (f.eks. stat og kommuner) er det vanskeligere. Det er ikke altid godt - for alle - at ting implementeres. Men der er også tider, hvor det - for nogle - er sørgeligt, at det ikke virker.

Hvordan fremmer du implementering, hvis du er den overliggende myndighed, set i forhold til punkterne ovenfor

1. Symbolsk beslutning. Nej, det duer ikke, du er nødt til at følge op. Propagandere for det besluttede, sende forskrifter. Kooptér nogle fra de styrede ind i processen. Kald det gidsler, medarbejderinddragelse eller "vertikal samskabelse", som mine orddygtige RUC-venner gør. Send nogle ud i de underliggende instanser og propagandér og kontrollér. Kræv tilbagemelding. Beløn dem, der gør det ønskede.

2. Beslut – og så hurtigt videre til det næste. Samme.

3. Send diffuse og brede styresignaler. Nej, vær præcis.

4. Mange signaler. Nej, få mål ad gangen. 

5.  Den centrale styringsinstans skifter mening. Nej, du er nødt til at holde ved, ellers tror ingen på dig fremover.

6. Mange styrende instanser. Koordinér signalerne. Helst kun én overliggende instans. Det kræver selvfølgelig en revolution, at kun én statslig instans f.eks. kan udstede styringssignaler.

7. Begrænset tid hos modtagerne. Sørg for at der er lokale aktører, der har pligt og tid til sagen.

8. Hård teknologi. Læg tid ind. Lad være med at give for klare sluttidspunkter, undtagen ugen før, eller giv flere. Tag kontrollanterne med ind i projekter. Bed til Gud, også selvom du ikke tror på ham. Eller forlad arenaen, før det bliver åbenbart, at det går galt.

9. Modtagerne har deres egne mål og løsninger. Lad dem, men følg op, så det ikke går for vidt.