Af Per Nikolaj Bukh Professor, Aalborg Universitet
Jeg er enig med landsformand Jens Terp, Frie Børnehaver og Fritidshjem, når han i sit indlæg pointerer, at det kræver nytænkning, hvis vi i den offentlige sektor skal kunne levere mere kvalitet indenfor rammerne af et lavere udgiftsniveau. Han pointerer desuden, at skole- og børneområdet sagtens kan struktureres med selvejende og selvstyrende enheder, så kommunen i mindre grad står for driften af de offentlige institutioner. Det er jeg også meget enig i.
Områdeledelse er en løsning
Spørgsmålet er så, hvordan vi konstruerer de bedste rammer for de decentrale offentlige institutioner? Det gælder, hvad enten det er på børne- og ungeområdet, ældreområdet eller andre af de kommunale velfærdsområder – og hvad enten det er kommunale eller selvejende institutioner.
Jens Terp er meget kritisk i forhold til den udbredte brug af områdeledelse og mener, at det øger omkostningerne. Det, mener jeg imidlertid, er en forfejlet kritik. Områdeledelse kan netop være en forudsætning for nye styrings- og ledelsesformer, der kan sikre øget kvalitet i den offentlige indsats samtidig med, at omkostningseffektiviteten øges. Herudover finder jeg ikke, at de problemer, Jens Terp nævner, er fremtrædende i hverken indlægget i BUPL’s fagblad til pædagogfaglige ledere, Ledetråden (marts 2011) eller i Danmarks Evalueringsinstituts rapport Områdeledelse (2012), som han henviser til.
Herudover skal det også bemærkes, at der er de seneste år sket mange ændringer både i lovgivningen og den kommunale praksis. Det kan derfor være vanskeligt at afgøre, den særskilte effekt af en ændring af ledelsesstrukturen. Hvad betyder områdeorganiseringen for den daglige ledelse og pædagogisk praksis i f.eks. daginstitutioner isoleret fra betydningen af de løbende justeringer i dagtilbudsloven og kommunernes kapacitetstilpasning på området? Ligeledes er det næppe hensigtsmæssigt at udpege områdeledelse som netop én bestemt organisationsmodel.
Mange forskellige modeller
Der findes i dag mange versioner af områdeledelse, distriktsledelse, netværksledelse og klynger, som hver for sig kan have fordele og ulemper. Store kommuner, f.eks. Aarhus Kommune, kan have distriktsopdelinger (=områder), hvor områdeledere har samlet ansvar for et antal skoler, daginstitutioner og dagpleje – og hvor dagtilbudsledere indenfor distriktet har budgetansvar (=områdeledelse) for et antal børnehaver og vuggestuer. Mindre kommuner må indrette sig anderledes.
Tilsvarende har eksempelvis Odense Kommune i Ældre- og Handicapforvaltningen etableret en netværksstruktur for at styrke det tværfaglige samarbejde om sammenhængende borgerforløb med borgeren i centrum. Disse netværk er mindre formelle end en decideret distriktsopdeling, men er ikke desto mindre en forudsætning for det tværgående arbejde indenfor området.
Hvis vi ved områdeledelse forstår en organisering, der samler et helt eller delvist ledelses- og budgetansvar for et antal decentrale enheder med ensartede eller sammenhængende opgaver, så har vi fat i en grundmodel, som har mange fordele. Ensartede opgaver kan her betyde, at der er flere skoler, som har samme skoleleder, flere daginstitutioner med samme leder etc. – og med sammenhængende opgaver forstås f.eks. at vuggestuer, børnehaver og skoler i et område har samme leder, så der skabes sammenhængende forløb for børnene.
Nye styringsmodeller
Den væsentligste fordel ved områdeledelse i forskellige former er, at konstruktionen muliggør bedre styringsmodeller, som giver større decentrale frihedsgrader til at løse opgaverne med fokus på effekt og kvalitet frem for detailstyring af processer og aktiviteter. Mange kommuner ønsker netop at give de decentrale ledere større rum til at træffe de rigtige beslutninger. Men det er ikke et frihedsbrev med en hilsen fra borgmesteren og et ønske om god tur. Der stilles også øgede krav til kvalitet og effekten – og med decentralt ledelsesrum følger altid en økonomisk forpligtigelse: Budgetansvaret.
I de kommende år kan vi forvente at se en øget brug af frihedsskabende og effektfremmende økonomistyring. Sådanne modeller vil for det første indebære, at der fokuseres på at give de rigtige bevillinger – hverken for få eller for mange penge – til at løse opgaverne. For det andet vil kvaliteten være en bevillingsforudsætningen, således at øget kvalitet giver øgede bevillinger og omvendt hvis kvalitetsstandarderne ikke nås.
Det kræver enheder af en vis størrelse til at bære det økonomiske ansvar, idet enkeltsagers økonomiske konsekvenser samt tilfældige variationer i f.eks. sygefravær, kapacitetsudnyttelse etc. ellers kan påvirke de decentrale enheder for meget. I mange sammenhænge er den rigtige løsning derfor, at placere budgetansvaret hos en områdeleder.
Med fokus på effekterne
Det er ikke kun på børne- og ungeområdet, at et øget decentralt ledelses- og budgetansvar kombineret med øgede krav til kvalitet og effekt vil vinde frem. Vi ser det også i øjeblikket på ældreområdet, hvor de fleste kommuner er begyndt at arbejde mere systematisk med genoptræning og forebyggelse. Det kræver både en tværfaglig indsats, og det kræver fleksibilitet i opgaveløsningen.
Ofte udtrykkes målsætningen for en genoptræningsindsats ved bedre selvhjulpenhed og højere livskvalitet for borgere samt efterfølgende lavere udgifter til hjemmepleje for kommunen. Med andre ord er målet en mere-for-mindre situation, hvor forventningen er, at en investering i borgeren her og nu, vil reducere omkostningerne efterfølgende. Spørgsmålet er hvilken styrings- og bevillingsmodel, der fremmer kvaliteten og den langsigtede tænkning i indsatserne?
Produktivitetskommissionen har i debatoplægget Det Handler om Velstand og Velfærd rejst tilsvarende spørgsmål og skriver: “Bevillingerne til en lang række offentlige institutioner afhænger af antallet af borgere, de uddanner, behandler, plejer eller på anden måde servicerer. Men bør bevillingerne ikke også afhænge af den kvalitet, de leverer?”
Stafetten går til…
Odense Kommune er med Træning som Hjælp én af de kommuner, som er længst fremme med den systematiske hjælp og støtte til at træne borgeren til selv at kunne klare dagligdagen helt eller delvist. Derfor giver jeg stafetten videre til direktør Helene Bækmark, Ældre- og Handicapforvaltningen, Odense Kommune.
