Af Klaus Majgaard, Kommunaldirektør Furesø Kommune
Nina Eg Hansen beder mig komme med bud på, hvordan vi udvikler dialogen mellem stat og kommuner og mellem kommunerne og deres institutioner.
Baggrunden er, at både hendes og en række tidligere indlæg i denne blog peger på, at der ofte er for stor afstand mellem styringens centrale aktører og velfærdssamfundets frontmedarbejdere. Styringen kan opleves som krav og systemer, der påføres arbejdet udefra, og som er uforstående over for, hvad der virkelig skaber kvalitet og effekt i arbejdet. Spørgsmålet er altså, hvordan vi udvikler en dialog, hvor vi på tværs af styringsniveauerne kan afklare mål og fokus for velfærdsydelserne og brugen af knappe ressourcer i et sprog, som er rammende, motiverende og forpligtende.
Lad mig gå lige til sagen. Jeg har syv forslag, som jeg tror kan bidrage til en bedre styringsdialog:
1. Anerkend, at hierarkiet består af en kæde af delvist selvstændige læringsrum
Det falder os naturligt at se den offentlige sektor, som et hierarki: Folketinget vedtager lovene. Ministerierne udmønter dem. Kommunerne fører dem ud i livet. Inden for kommunerne er det politikerne, som fastsætter mål og rammer. Forvaltningerne indgår aftaler med de udførende enheder etc.
Sådan er det også. Hvad vi dog let overser, er, at styringen kun bliver virkelighed ved, at hvert led i denne kæde fortolker reglerne, målene og rammerne - og får dem til at give mening i deres lokale praksis. Der skal et hav af oversættelser til før, at en nok så velment politisk målsætning får konkret mening på blå stue.
Der er ikke blot tale om et mekanisk apparat, hvor målene lineært og stringent nedbrydes til små pakker af handlingsanvisninger. Snarere er hierarkiet en kæde af delvist selvstændige læringsrum. Byrådssalen er et læringsrum for udvikling af politik og idealer for lokalsamfundet. Dialogen mellem forvaltning og institutioner er et andet læringsrum, som handler om rammebetingelserne for f.eks. pædagogisk arbejde. Og den nære praksis i samspil med børn og forældre er endnu et læringsrum, hvor der er fokus på den konkrete udvikling af læringsmiljøet. Et ideal om ”inklusion” giver god politisk mening som et modspil til tendensen til social eksklusion og et mere segregeret samfund. Men i den pædagogiske praksis må inklusion genskabes som et pædagogisk begreb – med nye og andre betydninger end det politiske ideal. En pædagog, der finder inkluderende praksis vanskelig, får ringe hjælp ved, at vi læser højt af børne- og ungepolitikken.
Hvad skal vi bruge denne indsigt til? Jo, vi skal lære ydmyghed over for styringsopgaven. Vi kan ikke råbe fra byrådssalen og ud på blå stue, at de skal være mere inkluderende og anerkendende. Vi må sætte processer i gang, hvor inklusion kommer til at give (mangfoldige) betydninger i de lokale sammenhænge. Fra toppen af hierarkiet kan vi sætte forpligtende betingelser for disse læreprocesser rundt omkring i organisationen. Men vi kan ikke diktere indholdet af, hvad folk lærer sig. Vi kan ikke hive i tulipanerne for at få dem til at gro.
Er denne ydmyghed det samme som at opgive sin ambition om at styre? Tværtimod, den er udtryk for, at vi først for alvor tager styringsopgaven på os. At vi ikke kun ønsker at styre spektakulært og symbolsk, men at vi reelt vil i kødet på problemerne.
2. Langsigtet perspektiv og fokus på effekter
Styringsdialogen er mange steder kortsigtet, presset og uintelligent. Den primære årsag er, at kommuneaftalerne lægger et etårigt perspektiv ned over dialogen. Styringen bliver et hækkeløb, hvor det gælder om at ramme bestemte etårige måltal – endda med halvårlige rapporteringer. I kommunerne bruges der meget energi på at ramme den rigtige periodisering af udgifterne. Og som konsekvens er institutionernes muligheder for at spare op reelt udhulet i mange kommuner. Dette fører til kortsigtede dispositioner.
Løsningen af velfærdssamfundets og styringens dilemmaer har gavn af langsigtethed. Et aktuelt eksempel er vores forsøg på at styre udgifterne til specialundervisning og sociale foranstaltninger. Anskuer vi denne opgave i et kortsigtet perspektiv, begrænser mulighederne sig til at stramme adgangen til ydelser – og til tider balancere faretruende på kanten af retssikerhed i forvaltningen af ydelserne. Kan vi derimod arbejde i et mere flerårigt perspektiv, kan vi omlægge aktiviteten, udvikle forebyggelsen og viften af tilbud – og dermed opnå et andet og bedre grundlag at økonomisere ud fra.
Den ny regering foreslår flerårige kommuneaftaler. Og her ligger en muligheden for en klogere og mere strategisk styringsdiaog. Kommuneaftalerne kunne udvikles, så flerårige resultatmål blev opstillet og afstemt med flerårige økonomiske målsætninger.
Internt i kommunerne ville vores institutionsledere også kunne have gavn af at kunne udvikle ydelser og arbejdsformer inden for en langsigtet udstukket politisk retning. Kommunale politikker kunne udstikke flerårige effektmål. Resultataftaler kunne ligeledes gøres flerårige – med relativt få effektorienterede mål. Og så skulle vi turde fastholde fokus og fjerne distraherende faktorer.
I en flerårig styring vil der være bedre rum til en nuanceret og grundig dialog om mål og retning. Med færre effektmål kunne vi kvalificere og operationalisere vores bagvedliggende antagelser om, hvordan effekterne skabes (forandringsteorier), og vi kunne skabe kontinuitet og læring som del af styringsdialogen.
3. Styring gennem partnerskaber
Der er forhåbentlig ikke mange tilbage, som tror, at toppen kan gennemtvinge ændringer i den velfærdsskabende praksis ved blot at hæve stemmen og slå i bordet. Hvis der skulle være enkelte tilbage, så er budskabet her: De gør ikke, som du siger! Måske kan du iscenesætte handlekraft og resolutte indgreb, men i rigtigt mange tilfælde bliver det symbolske slag i luften.
Det er f.eks. forsøgt at lede folkeskolen i strid med lærerne. Resultaterne er ikke gode. Vi kunne kræve, at der blev lavet elevplaner. Men der er næppe nogen steder, hvor lærerne udformer elevplanerne, som det oprindeligt var tænkt og efter en streng fortolkning af reglerne. Striber af evalueringsrapporter og praksisundersøgelser viser igen og igen store huller i styringskæden.
Hullerne i styringskæden kan kalde på endnu mere indædte og indgribende styringstiltag. Det kan blive en krig. Men hullerne kan også være kærkomne budbringere, som fortæller os, at vi er afhængige af hinanden. Vil vi skabe udvikling på store og komplekse velfærdsområder, behøver vi at skabe alliancer mellem staten, kommunerne og professionerne.
I et nyt flerårigt styringssystem håber jeg, at vi både nationalt og lokalt vil arbejde med at forme partnerskaber omkring de langsigtede mål og pejlemærker, der sættes.
4. Tillid som disciplinering
Men hvordan vil vi sikre, at rammerne overholdes, vil nogen hurtigt spørge. Med flerårige mål giver vi lidt afkald på den tætte kontrol. Ikke alle er måske modne til dette. Og hvordan sanktionerer vi, hvis rammerne brydes?
Tillid er alt andet end løsagtig. Tillid er en af de mest krævende og forpligtende relationer, vi kan indgå i.
Mit forslag er, at vi differentierer styringen og dens frihedsgrader alt efter, hvordan vi lever op til tillidens fordringer. De kommuner, der kan dokumentere en fornuftig fremdrift i forhold til flerårige mål bør have udstrakte frihedsgrader. Hvis en kommune f.eks. bringer en tilfredsstillende andel af folkeskolens elever videre i ungdomsuddannelser, samtidig med at de overordnede økonomirammer holdes, burde den friholdes fra proceskrav om elevplaner, kvalitetsrapporter etc. Kommuner, der ikke lever op til disse fordringer, kan med rimelighed mødes med mere detaljerede krav. Vi kunne udvikle et kommunestyre i ”to hastigheder”: tillids-regimet og kontrol-regimet. Vi kender lignende model fra arbejdsmiljøområdet. Hvis en arbejdsplads er arbejdsmiljøcertificeret, er den underlagt færre tilsyn.
5. Sproglig diversitet og dynamik
Afgørende for en styringsdialog er, at vi kan tale om vores mål, indsatser og effekter i et sprog, som er rammende og nuanceret. Vi skal kunne sætte ord og udtryk på, hvad vi oplever som væsentligt og skabende i forhold til kvalitet og indhold i vores ydelser. Jeg tror mange oplever, at de mål og indikatorer, vi bruger, mere gør det målelige væsentligt end det væsentlige måleligt. På en del velfærdsområder er det svært at presse kvaliteten ind i et endimensionelt, kvantitativt sprog.
Mit forslag er, at vi kombinerer forskellige sprog og genrer, når vi beskriver mål, indsatser og effekter. På børne- og ungeområdet har arbejdet med narrativer vist gode resultater, når vi skulle udtrykke det væsentlige i en pædagogisk indsats. Narrativer har her kunnet være et forstadie til at kunne opstille mere præcise kausale hypoteser om, hvordan vores handlinger skaber effekter (forandringsteorier). Det vil være klogt at være pluralistisk og udforskende i brugen af forskellige sprog og genrer i styringen.
6. Rehabilitering af mundtligheden
”Skriftlighed!” har været styringens kampråb, når vi skulle gøre faglighed og kvalitet eksplicit og styrbar. Det har nogle gange nærmest været det vigtigste, at medarbejdere kunne skriftliggøre deres faglighed, end at deres handlinger var gennemtænkte og kloge. Eller også troede vi, at handlinger blev klogere, hvis de udførende blev tvunget til at skrive noget ned om dem.
Resultatet er en stort omfang af rituel nedskrivning. Selv når pædagogerne vil fortælle om deres arbejde, findes der skabeloner og formularer for narrativer, som de bedes følge, med efterfølgende refeksionsskemaer og logbøger. Når pædagogen er nået til den 28. narrative formular, er lysten, livet og klogskaben perset ud af fortællingerne.
Jeg efterlyser derfor, at vi tør genetablere mundtligheden i vores samtaler. En kvalitetsrapport er ikke nødvendigvis mest effektfuld som en stak papir, men måske snarere som samtaler, hvor politikere, forældre og medarbejdere mødes og drøfter resultater og fremdrift. Skriftlighed vil selvfølgelig spille rolle. Men den kunne begrænses og fokuseres til dér, hvor den er mest værdiskabende.
7. Kultivér nærvær og åbenhed
Lad det være sagt med det samme: Vi kan ikke strukturere os til bedre dialog. Med ovenstående forslag kan vi efter min opfattelse skabe bedre betingelser for dialog. Men dialogen afhænger helt og holdent af kvaliteten af den opmærksomhed og det nærvær, vi investerer i den.
Vigtigst er det derfor, at vi kvalificerer vores egen deltagelse i styringsdialogen. Det kan være vores evne til ikke at reagere stereotypt og fordomsfuldt. Vores evne til at forblive åbne i et dilemma uden at haste til ”handlekraftige” løsninger. Og det kan bero på vores evne til at tage hinanden alvorligt – være reelt anerkendende (hvilket ikke er det sammen som at være overfladisk rosende og manipulerende!). Aktuelt har U-teorien sat gang i mange forsøg på at udvikle kollektiv åbenhed. Og her er et vigtigt bidrag, som med fordel kunne udforskes mere.
Stafetten går til Villa Venire
Nuvel, stod det til mig, arbejdede vi videre med de syv forslag (plus andre ideer, der måtte opstå her på bloggen). Lad os prøve at se nærmere på udvikling af en styringskommunikation, der både er målrettet og stringent og derfor også undersøgende og nysgerrig. Jeg sender stafetten videre til Thorkild Olsen fra Villa Venire, som jeg ved arbejder med udvikling af kommunikationen i forbindelse med resultatbaseret styring.
