Christian Nissen: Ingen ledelsesreform uden nytænkning af den offentlige styring

Man kan skræmme folk så mange gange med et ”ulven kommer”, at de ikke længere tager det alvorligt. Omvendt kan ligegyldighed og apati også udvikles, hvis man igen og igen lover forbedringer, uden at der reelt bliver gjort noget ved problemerne.

I mange, mange år har enhver ny regering truttet i reformtrompeten med initiativer til fornyelse af den offentlige sektor. Her er der hver gang blevet lovet bod og bedring for alskens dårligdomme, ’afbureaukratisering’, ’regelforenkling’ og ’styrket ledelse’, blot for at nævne nogle enkelte gengangere. Der er lanceret gennemgribende reformer med stærke signal-ord som ’kvalitet’ og ’tillid’ og gennemført målrettet efteruddannelse for tusinder af offentlige ledere.

Men at dømme efter de fortsatte og stort set samstemmende klager har det ingen virkning haft. Der tales stadig om ’regeltyranni’, ’overstyring’, ’kontrol’ og ’målehysteri’, alt sammen – med større eller mindre ret - tillagt det store dyr i åbenbaringen, ’New Public Management’. Det må være mere end en gammel mands suk: ”Det har vi allerede prøvet”, der kan begrunde en skeptisk prognose for den nye kommission: Intet som helst i udspillet giver forhåbninger om, at det denne gang vil gå anderledes. Tvært imod. Selve kommissoriet og parallelle regeringsudmeldinger udmejsler lige frem, hvorfor der ikke kommer noget ud af det.

Offentlig styring helt udeblevet

Når det kan siges så bastant, skyldes det – som påpeget af andre – at den offentlige sektors styring formentlig helt bevidst er holdt uden for kommissionens arbejde. ’Styringen’ nævnes et par steder i kommissoriet, men konsekvent som ’rammevilkår’.

Dvs. som givne vilkår, der sætter rammer for ledelsesarbejdet på de mange tusinde offentlige arbejdspladser. Hvorfor er det nu et problem, kan man spørge. Det hører vel som et givet vilkår med til den offentlige sektors politiske styreform. Det er jo folketingets og regeringens opgave at sætte nogle rammer for den decentrale udførelse af den offentlige sektors opgaver. Ja, det gør det. Men som på så mange andre områder gælder det, at ”det ikke det, at du gør det, men måden at du gør det på”.

Ledelsesrum som ekspeditionskontor 

Den overordnede styring og vilkårene for decentral ledelse hænger uløseligt sammen. Ledelsesarbejdet består (på alle niveauer) for en stor dels vedkommende i, at der skal træffes valg. F.eks. mellem forskellige prioriteringer af opgaver og ressourcer og alternative veje og metoder til at nå målene osv. Jo snævrere de centralt fastsatte styringsmæssige rammer er for den lokale leder, jo mere gør man ’ledelses-rummet’ til et ekspeditionskontor, som kun få gode ledere kan fungere i. 

Den erkendelse var man nået til allerede i 1980’erne. En væsentlig nyskabelse var her den såkaldte ’mål- og rammestyring’. Kort fortalt det princip, at man fra centralt hold skal begrænse sin styring til opstilling af nogle overordnede mål og fastlæggelse af en økonomisk ramme for, hvor stor en samlet bevilling der står til rådighed for at opfylde målene. Der blev faktisk - især med ’Budgetreformen’ kombineret med en større lokal handlefrihed – taget nogle vigtige skridt i den retning.

To årsager til problemerne

Under de efterfølgende års skiftende regeringer er pendulet imidlertid svinget tilbage. Først og fremmest fordi folketing, regering og centraladministration ikke har kunnet begrænse sig til at fastlægge overordnede mål og økonomiske rammer. I en forståelig iver efter at sikre en opfyldelse af både mål og rammer er begge dele blevet mere og mere detaljeret lagt fast på Slotsholmen.

Forklaringen er mangesidig. Men især to forhold udgør en væsentlig udfordring, hvis regeringen virkelig vil foretage et kursskifte i det ’program for fornyelse af den offentlige sektor’, som ifølge Regeringsgrundlaget fra 2016 vil blive præsenteret ved årsskiftet 2017-2018. Altså nogenlunde samtidig med, at Ledelseskommissionen skal afslutte sit arbejde.

For det første: Den politiske beslutningskultur fører til detailstyring.

Uden for Slotsholmen er det efterhånden en fastslået, erfaringsbaseret kendsgerning, at man i en kompleks og omskiftelig verden ikke fra centralt hold kan styre store virksomheder med detaljerede, alment gældende ”kommandoer” ned gennem mange hierarkiske niveauer. Effektiv styring forudsætter, at man i toppen af systemet begrænser sig til at fastlægge enkle, klart formulerede overordnede mål, ”Hvad er det vi vil opnå?” Og så overlader det til de decentrale, udførende led at vælge de udførelsesmetoder, som under de lokalt gældende vilkår giver størst mening og effekt.

I Slotsholmens særlige beslutningskultur forholder det sig imidlertid anderledes. Ser man alene på de helt overordnede (for-)mål, er der faktisk overraskende enighed mellem de politiske fløje. Alle kan eksempelvis være enige om at reducere arbejdsløsheden, at mindske kriminalitet og at folkeskolen skal uddanne og forberede børnene til arbejdsmarkedet og rollen som gode borgere.

LÆS OGSÅ: Bureaukrater kan ikke afbureaukratisere

Men uenigheden melder sig, når det kommer til valg af konkrete midler for at nå disse mål. Politiske beslutninger sigter ikke mod at opnå enighed, men om at nå et kompromis, som forligspartierne hver især kan leve med. Og det opnås ofte ved at forligspartierne som et led i kompromiserne får tilgodeset deres særlige standpunkter ved at få indskrevet en række specifikke midler, metoder og proceskrav i forligsteksterne. Det manifesterer sig så som et nyt bidrag til skoven af regler i den efterfølgende udmøntning i lovbekendtgørelser, cirkulærer og vejledninger.

For det andet: Vi vil ikke acceptere decentral forskelsbehandling.

Lad os antage, at folketinget, nærmest imod sin egen natur, nøjedes med at fastlægge overordnede mål og overlod gennemførelsen til en mangfoldighed af kommunalbestyrelser med fagligt funderede, lokale forvaltninger og institutioner.

Så ville man der sandsynligvis prioritere ressourcerne forskelligt og vælge forskellige måder at løse opgaverne på. I betragtning af de markante forskelle, der er mellem forholdene i f.eks. Ringkøbing, Rødovre og Rudersdal kommuner, ville det være yderst fornuftigt. Ja, faktisk helt i overensstemmelse med fordums tiders ophøjede princip om kommunalt selvstyre.

Men uha, uha!

Det ville føre til forskellighed i de lokale prioriteringer og løsningsmåder. Borgerne ville i så fald blive udsat for noget så kontroversielt som forskelsbehandling fra kommune til kommune. Tænk blot på, hvordan den slags ofte giver kritik i pressen, samrådsbehandling i folketinget og efterfølgende opstramninger med nye landsdækkende regler, der sikrer uniform ensretning.

Alene af disse to grunde er det nærmest utænkeligt, at regering og folketing vil slå ind på en konsekvent ny styringskurs, hvor der gives lokale myndigheder og institutioner et større ledelsesmæssigt råderum.

Men hvis der ikke gøres noget radikalt ved styreformen, er der såmænd ikke rigtig grund til at bruge tid og kræfter på dybtgående analyser i Ledelseskommissionen. Det vil også være lidt meningsløst at udstyre lokale chefer med det store ledelsesmæssige kørekort og tilskynde dem til at vælge nye veje. For så vil de reelt snarere skulle fungere som vognstyrer på de decentrale forvaltningers ”sporveje”, hvis skinneføring og køreplaner fastlægges på Christiansborg.