Hvordan kan det være, at det udbudsmateriale jeg modtager, som tilbudsgiver, ligner noget helt andet end det jeg forventede? – Har de da overhovedet ikke forstået, hvad det var vi sagde på dialogmøderne?
Spørgsmålene faldt for godt et års tid siden, da en af mine kunder på velfærdsområdet modtog en gigantisk zip-fil med et utal af dokumenter.
Siden er jeg stødt på tilsvarende bemærkninger fra andre velfærdsvirksomheder, hvad enten de var kommercielle eller non-profitorienterede. Fælles for virksomhederne har været, at de var første-gangs-tilbudsgivere på det man kalder velfærdsområdet. Men kan vi nu betragte velfærdsområdet som ét marked? - Mit svar er et klart nej.
Udbudsloven pusher kommunalbestyrelserne til at tage aktivt stilling
Velfærdsydelser der ikke tidligere var tvunget til at gå i udbud skal nu behandles efter reglerne i udbudsloven. Loven trådte i kraft 1. januar 2016 og sætter rammerne for, hvordan offentlige ordregivere skal købe ind. Intentionen med en dansk udbudslov er at sikre den bedst mulige udnyttelse af de offentlige midler gennem en effektiv konkurrence om opgaverne.
Det betyder, at kommunalbestyrelser landet over har skullet vurdere om opgaver som fx danskuddannelse for fremmedsprogede, forskellige sociale ydelser/indsatser nu er omfattet af kravet om udbud og dermed ikke kan fortsætte med den samme leverandør uden opgaven har været i udbud.
Det betyder, at det samlede velfærdsmarked vokser med udbudsloven. Nogle synes det går for langsomt - men man skal tænke på, at dette område er gigantisk. Adskillige af de ydelser der tidligere var fritaget udbud (stk. II B ydelser) skal nu bringes i udbud. Men hvor godt går det egentligt med det?
Her tænker jeg ikke på de måltal for konkurrence, som de lærde jævnligt diskuterer om er rigtige eller forkerte. Nej, jeg tænker konkret på, om vi kan se konturerne af nogle paradigmer for udbud på velfærdsområdet?
Når beslutningen om at noget skal i udbud er taget, går der let djøf i opgaven
Jeg har gennem det sidste år iagttaget særligt to typer af udbudsparadigmer, som begge har en snert af, at der er gået DJØF i opgaven.
- Bogholderparadigmet
- Essayparadigmet
Jeg giver i det følgende min oplevelse af de to paradigmer, uden at gå helt i de mere nørdede detaljer. Det gør jeg med henblik på at skabe grundlag for en drøftelse på Folkemødets OPS-Scene, hvor vi lørdag d. 16/6 kl. 15 har et programpunkt, der netop hedder Når der går DJØF i udbud.
Bogholder-paradigmet kan være en stor mundfuld for første-gangs-tilbudsgivere
Når man taler med folk, der er vant til at give tilbud, sukker de ofte når de hører om alenlange udbudsmaterialer med plus 100 spørgsmål. Hvor giver den type af udbud egentlig mening?
Sidste år udbød VISO, den nationale Videns- og Specialrådgivningsorganisation på det sociale område, en række ydelser på voksenområdet. Jeg går ikke i dybden her med dette ret så interessante første-gangsudbud, men trækker det frem, som et godt eksempel på et udbud skrevet under det jeg kalder bogholder-paradigmet.
Det var vægtet således, at udbyder vurderede de indkomne tilbud ud fra tre underkriterier med følgende vægtning:
- Kvalitet: 40 pct.
- Medarbejdernes kvalifikationer og erfaring: 40 pct.
- Timepris: 20 pct.
I udbuddet stillede man langt over 100 spørgsmål til de to først underkriterier, hvor alle skulle besvares, hvilket gjorde det omfattende at sætte sig ind i som første-gangs-tilbudsgiver. Spørgsmålene gik nemlig tæt på tilbudsgivers kompetencer, erfaringer og metoder og kunne ikke svares med et ”ja, det kan vi godt”.
Bogholder-paradigmet er en omfattende form for udbud
Konstruktionen af udbud, der bliver så store og omfattende i papir og sprog, kræver, at tilbudsgiver kan mere end det fagområde der udbydes. Sprogbrugen i sådanne udbud er smedet i DJØF-land og her skal vi jo tænke på, hvilket lingo det er, der præger tilbudsgivers dagligdag, men er der egentligt noget galt i det? Udbud er i sig selv et fagspeciale og udbud af specialiserede velfærdsydelser er vel ikke noget man bare skal kunne skrive sig til, som var det en anden fristil, hvor dem med de bedste ressourcer køber sig en ghostwriter? – Særligt ikke hvis det er første gang et område bydes ud.
Bogholder-paradigmet har sine fordele ift. første-gangs-udbud, men det kræver at tilbudsgiver kan sin B2G-grønspættebog
Bogholder-paradigmet giver, set med mine øjne, såvel tilbudsgiver som udbyder nogle fordele ved første-gangs-udbud.
Bogholder-paradigmet er en ekstremt stramt styret metode, der forudsætter at tilbudsgiver investerer tids- og evt. rådgivningsmæssigt i tilbudsgivningen. Gør man det, så guider denne form - langt mere sikkert end essay-paradigmet - tilbudsgiver igennem udbuddet. Der er altså rimelig sikkerhed for, at man kan aflevere et konditionsmæssigt tilbud i forhold til kvalitetsdelen.
Blandt udfordringerne (for der er flere) er, at hvis tilbudsgiver ikke har formået at påvirke eller være ordentligt i dialog med udbyder før udsendelsen af udbudsmaterialet, ja, så kan tilbudsgiver stå i den situation, at skulle svare på spørgsmål fra udbyder, der fagligt set er helt hen i vejret.
Eller endnu værre: en af konkurrenterne har fået udbyder til at vægte en metode, som tilbudsgiver ikke anvender særligt meget. Det er business to government (B2G) for begyndere i afprøvede og modne markeder. Men hvad tænker vi lige om det på velfærdsområder, der udbydes første gang og hvor de fleste leverandører vil være ”udbuds-svage”, men fagligt stærke?
Bogholderparadigmet giver udbyder overblik, men kræver stor forberedelse for udbyder
Hvis man tager udbyder-brillerne på, så er der nogle oplagte fordele ved at anvende bogholder-paradigmet ift. nye markeder. Jeg gennemgår her de mest oplagte.
Eksempelvis får udbyder lettere et tilbudsgrundlag der ”til at overskue” og som derfor kan vurderes, fordi tilbudsgivers svar er så opdelt og det kan være en fordel ved nye velfærdsmarkeder, hvor man i Djøf-siloen måske ikke helt, trods grundigt forarbejde kender dybden af det nye marked. Samtidig, og det var også tilfældet ved Viso-udbuddet på voksenområdet, så får udbyder en enorm viden om markeds mange aktører ift. faglighed, erfaringer, metoder relativt tæt på leverandørernes maskinrum. Den viden kan udbyder, hvis man tænker fremad og i markedsmodning bruge aktivt ved næste udbud, særligt, hvis dette kommer inden for et par år. Blandt de oplagte udfordringer ved denne form er, at udbyder skal forberede sig rigtig grundigt. Alene udarbejdelsen af de mange spørgsmål kræver en stærk organisering fagligt og udbudsmæssigt.
Essay-paradigmet er til kvalitetsudbud i udbudsvante velfærdsmarkeder, hvor tilbudsgiver kender begreberne i kommunalpoesien
For at lette tilbudsgiverne har kommunen i denne type udbud ofte lavet en skabelon, hvori leverandørerne skal skrive deres tilbud. Her er afsat 30 sider fordelt på en halv side til pris, 27 sider til kvalitet og resten til diverse. Kvalitetsdelen er typisk opdelt således, at man skal svare på tre hovedspørgsmål. Eksempelvis 1) Incitament til udvikling for borgeren, 2) Personale, 3) Samarbejde og udvikling.
Hovedspørgsmål der indrammer udbuddets centrale kvalitetsdemissioner er typisk suppleret med nogle få underspørgsmål, som udbyder lægger vægt på.
Jeg kalder denne form for udbud for essay-paradigmet. Det gør jeg fordi formen på den ene side giver tilbudsgiver en enorm frihed, men på den anden side kræver den, at såvel udbyder som tilbudsgiverfeltet er superskarp på det område, der er i udbud.
Det vil sige, at udbyder har klokkeklare formuleringer i forhold til fx de delkrav, der altid følger i strømmen på hovedspørgsmålene og at tilbudsgiver er velfunderet i den kommunepoesi udbudsmaterialet indeholder, forstået som vægtede hurraord fra tilbudsgiver. Har parterne ikke det, kan det nemt ende med mange spildte kræfter, hvor man går galt af hinanden.
Let for embedsværket at udbyde efter essay-paradigmet, men komplekst at vurdere tilbud ud fra
Min iagttagelser er, at der er en tendens til, at gribe til essay-paradigmet på velfærdsområdet uden grundigt at have overvejet om det kan anvendes på det felt, man ønsker at udbyde. Essay-paradigmet er, modsat bogholder-paradigmet, let at arbejde med for embedsværket når udbuddet skal beskrives. Formatet gør samtidig, at det let giver legitimitet på såvel det politiske som det faglige niveau. Det virker nemlig umiddelbart lettilgængeligt, blandt andet fordi det taler til mange fagfolk på velfærdsområderne og deres behov for løsere bånd til management og større påvirkningsgrad af det endelige resultat.
Det er bare, som jeg ser det, sjældent det rigtige valg ved et prisudbud på et uprøvet marked, hvor embedsværket ikke har hands on erfaring med præcis det marked, der udbydes på. Essay-paradigmet er bedst ved kvalitetsudbud, hvor såvel tilbudsgiver som udbyder kender markedsmekanismerne og har afprøvede/kendte standarder for en række grundelementer, som gør det lettere, øger ligebehandlingen og giver en mere ensartet vurdering af de indkommende tilbud.
Udbyder har et særligt G2B ansvar ved første-gangs-udbud
Kunne man sige, at udbyder har et særligt G2B ansvar i forhold til umodne velfærdsmarkeder?
Vi har efterhånden fået indarbejdet begreberne B2B (business to business) og B2G (business to government), hvor det private erhvervsliv bliver stadig bedre til at handle med det offentlige, fordi det opnår stadig større indsigt i den logik og lingo, der er inde i det offentlige. Noget tyder dog på, at det offentlige mangler en tilsvarende indsigt i, hvad det betyder for særligt virksomheder ved første-gangs-udbud, at de bliver inviteret til at opdyrke deres marked på en ny måde.
Faktisk kunne man godt lege lidt med tanken om, at det offentlige skulle arbejde mere indgående med begrebet G2B, forstået som government to business, end blot at interessere sig for det rene DJØF- og management-snit, som er noget helt andet. Når jeg skriver det, er det fordi, jeg iagttager at det offentliges samarbejde med den private sektor og civilsamfundet klart er i udvikling, men fortsat er præget af nogle gevaldige misforståelser af hvad det er eksempelvis private velfærdsvirksomheder formår. Vi har desværre en tendens til at udbyder nu betragter det samlede velfærdsområde som modent, når det iagttages i DJØF-perspektiv, og derfor har vi jævnt hen ad vejen nogle udfordringer på velfærdsmarkederne, som udbyder i sin egenskab af myndighed selv kunne have reduceret i forarbejdet.
Vi har altså behov for at udbyder lærer government to business (G2B) i et andet læringsperspektiv end DJØF-teknik og instruktive guides til udbudsmaterialer. Der er tale om at det offentlige som myndighed og udbyder seriøst bør lægge sig i selen med henblik på at indhente tilstrækkelig viden om det nye velfærdsmarked, der er er under modning i medfør af udbudsloven, herunder faglighed, metoder og usagte ”best practice”-antagelser forud for udgivelsen af udbudsmaterialet.
