Styringen i offentlige organisationer har stor betydning for både opgaveløsningen, medarbejdernes motivation og mulighederne for at samarbejde med borgere og brugere om kerneopgaven. For styringen og den måde, den opleves på, har i den grad indflydelse på det faglige handle- og råderum, man som fagprofessionel har til rådighed. Konkret kommer styringen til udtryk igennem f.eks. lovkrav, dokumentationspraksis, kontroller, regler, evalueringsstandarder eller arbejdsprocedurer.
Mere fra Viden på Tværs
Styringen vil typisk se meget forskellig ud afhængigt af hvilket område og hvilke risici, der er i de opgaver, man løser. Fælles for de mange forskellige typer af styring er, at de alle er en måde at lægge bindinger på medarbejdernes autonomi på. Styringskrav kan ses som hegnspæle, der er med til at markere grænserne for det faglige råderum.
Overstyring: Når styringen tager overhånd
Det kan jo lyde lidt negativt at tale om at begrænse de offentligt ansattes faglige råderum, og styringen i den offentlige sektor har da også være kritiseret for at være selveskaleret voldsomt. Mængden af styring er vokset markant i den periode, hvor New Public Management har præget den offentlige styring.
Det har samtidig betydet, at indsatsen for at leve op til en voksende styring har kostet tid, som er gået fra kerneopgaven. Derudover er det et problem, når de offentlige ansatte oplever, at styringen ikke giver nogen mening. Det er især tilfældet, hvis den styring, man skal leve op til, ikke rigtig bruges til noget i ens egen arbejdsopgave, men blot ses som en ekstra opgave, som tager tid fra en opgaveløsning, der allerede er under ressourcepres. Værst er det, når styringen ses som udtryk for en decideret mistillidserklæring til ens faglighed, eller når styringen tvinger én til at handle imod ens faglige værdier.
Styring bliver til overstyring, når der kun er meget lidt plads til den fagprofessionelle vurdering og fleksibiliteten til at tilpasse løsningen til borgerens behov er stærkt begrænset. Det er der, hvor sosu-assistenten sættes til at løse opgaver helt ned på 2 minutters interval uden (i princippet) at skæve til, hvad Hr. Hansens behov er netop i dag. Det er der, hvor socialrådgiveren bruger op mod 80 pct. af sin tid på at leve op til styringskravene – og kun har 20 pct. tilbage til møde med den socialt udsatte.
Overstyring ledsages ofte af en nul-fejls-kultur og demotivation blandt de fagprofessionelle. De medarbejdere, som trives dårligt med detaljestyringen, frustreres eller forlader ligefrem organisationen. Medarbejderne ’hænger’ i højere grad deres faglige ansvarstagen i garderoben, inden de starter deres arbejde, for hvorfor bruge kræfter på at bære et personligt ansvar, når man
alligevel kun belønnes for at holde sig indenfor den snævre ramme. Ofte vil medarbejdernes fokus derfor flyttes opad i organisationen fremfor at have sit blik ud mod borgeren eller brugeren. Risikoen er derfor, at styringen skaber et krydspres på medarbejderen, som gør det vanskeligt at inddrage borgernes eller brugernes behov i løsningen.
Behovet for styring
Når man arbejder midt i en organisation, hvor styringen har taget overhånd, kan ønsket om større frihed ikke overraskende trænge sig på. Der slås på tromme for ’mere tillid og mindre kontrol’, og slagordene lyder, at de offentlige ansatte skal ’sættes fri’, så de kan bruge deres faglighed. Og det lyder jo også forjættende. I praksis er det dog hverken ukompliceret eller hensigtsmæssigt, hvis svaret på fuld tillid bliver at fjerne al kontrol.
God økonomistyring kan være med til at skabe kontinuitet i og overblik over ressourceforbruget og dermed forebygge unødige besparelser og personalereduktioner. På samme måde kan hensigtsmæssig, faglig dokumentation være en uvurderlig hjælp til læring, videndeling og udvikling af nye løsninger omkring kerneopgaven. Det afgørende er dog, at styringen opleves som understøttende for det faglige arbejde og medarbejdernes motivation.
Det er også vigtigt at huske, at der i den offentlige sektor løses myndighedsopgaver, hvor medarbejderen har magten til at træffe afgørelser, som kan være direkte i modstrid med borgerens ønsker (som f.eks. en tvangsfjernelse). I den sammenhæng kan kontrol og dokumentation være med til at sikre borgerens rettigheder og skabe gennemsigtighed i forvaltningen af den offentlige opgaveløsning. Det kan selvfølgelig foregå på mange måder, men at forestille sig en offentlig sektor uden nogen form for styring eller kontrol er ikke bare urealistisk, men også dybt problematisk i forhold til at sikre borgernes tillid til det offentlige som myndighed.
Samskabt styring
Når styringen er mere balanceret, handler det typisk om, at styringen udvikles mere reflekteret. Frem for at betragte kontrol og tillid som indbyggede modsætninger er der her stor opmærksomhed på, at oplevelsen af styringen er central for, hvor tillidsunderstøttende den opleves. Behovet for styring betragtes ikke som stabilt, men som noget, der vil udvikle sig afhængigt af risikoen i opgaveløsningen og medarbejdernes kompetencer. Der er altså en vigtig opgave i løbende at tage styringen op til fælles revision og se på, hvor der er brug for at tilpasse den til opgaveløsningen.
Organisationens primære fokus er her på, hvordan styringen kan understøtte kerneopgaven – ikke hvordan organisationen kan leve op til styringen. I arbejdet med styring er blikket altså rettet ud mod borgeren og den fælles opgave, der skal løses. I princippet vil styring, der opleves som en snubletråd i opgaveløsningen, blive fjernet. Skulle der være styring, som ikke kan fjernes f.eks. af lovgivningsmæssige årsager, kommunikeres der grundigt om, hvorfor styringen er der, ligesom man nøje overvejer, hvordan man lettest internt kan leve op til styringskravene på en måde, der er i tråd med opgaveløsningen.
LÆS MERE MED Tina Øllgaard Bentzen
Fordi medarbejdernes oplevelse af styringen er så central for tilliden, sker der også et skifte i måden, styring designes og implementeres på. I erkendelsen af at der er rigtig mange behov, bekymringer og ønsker på forskellige niveauer i styringskæden, investeres der langt mere tid og dialog i processen med at udvikle og tilpasse styring. Fremfor at lade fageksperter finde styringsløsningen, som så implementeres top-down, involveres de berørte aktører nu i at forstå det samlede styringsbehov samt i at udvikle og afprøve nye styringsløsninger.
Det kræver mere tid og også langt mere smidige samarbejdsevner blandt alle parter. Og netop det kan også være den store udfordring: At samskabt styring er afhængig af samarbejdsvillighed og kompetence blandt mange aktører, som alle skal investere tid og kræfter i problemløsningen. Styring kvalificeres, når mange perspektiver og behov inddrages, men det kræver også ressourcer og nye samarbejdsformer.
Styringens mange greb
Man kan godt få indtrykket af, at der kun er én styringsbalance i organisationen. I virkelighedens verden vil billedet dog ofte være mere broget, fordi styringskrav kommer mange steder fra. Der vil altså typisk være tale om mange styringsgreb, der tilsammen har betydning for, hvor fleksibelt et handle- og råderum man som medarbejder har i opgaveløsningen.
Den spændende opgave, man kan stille sig selv, er derfor at få et fælles billede af de samlede styringsgreb, og hvor godt de er med til at understøtte organisationens kerneopgave. Ofte er der nemlig slet ikke et sådant fælles overblik, og det er faktisk et godt afsæt for at kunne begynde at arbejde aktivt med at skabe en styringsbalance, som reelt gør noget godt for opgaveløsningen.
Fastholde, forkaste eller forandre styring?
Nogle steder vil det være tiltrængt med et mere gennemgribende eftersyn, for at styringen rettes mod kerneopgaven – ikke omvendt. Typisk vil man i sådan en gennemgang finde styringsgreb, som faktisk fungerer godt og allerede opleves som en hjælp i opgaveløsningen. Her skal styringen fastholdes – måske i nogle tilfælde forankres bedre. I langt de fleste organisationer vil der også være styrings- eller kontrolsystemer, som enten er forældede, mangelfulde eller ligefrem en overflødig opgave, som reelt ikke bidrager med værdi for organisationen. Her er løsningen at forkaste de dele af styringen, som ikke bidrager til kerneopgaven.
I mange tilfælde vil man stå i den lidt mere krævende situation, at den eksisterende styring fungerer ukonstruktivt, men samtidig er der fortsat brug for styring på området. Alternativt kan der også være ændrede risici i opgaveløsningen, som faktisk skaber et større styringsbehov. Her bliver opgaven ikke bare at fastholde eller forkaste styringen, men at finde ud af hvordan den bedst kan forandres, eller ny styring kan skabes konstruktivt.
Det er i den slags situationer, at samskabelse blandt styringens aktører er en interessant vej, fordi den giver mulighed for at inkorporere mange forskellige behov i løsningen. Selvom man mange steder vil kunne komme langt med en ’hovedrengøring’ i styringen, hvor der sorteres i de mest ukonstruktive krav, bliver opgaven med at samskabe nye og mere velegnede styringsformer den nye virkeligt udfordrende opgave i den offentlige sektor.
Samskabt styring kræver nye rolleforandringer
Udfordringen ligger blandt andet i, at det involverer nogle ganske store rolleforandringer blandt styringens aktører. For eksperten i forvaltningen, som tidligere selv fandt styringsløsningen, er der nu en stor opgave i et ’sætte sin styringsfaglighed i parentes’ og i stedet facillitere en proces, hvor løsningen i stedet findes i fællesskab.
Det stiller også krav til politikere og ledere, som skal tage større ansvar for den samlede styring og undgå tendens til ureflekteret at producere flere styringskrav til organisationen. Men også for de fagprofessionelle og de tillidsvalgte er det en ny opgave at navigere i et ledelsesrum, som de ikke tidligere har haft adgang til. Dét at få indflydelse på så centralt et tema som styringen i organisationen kræver også kompetencer til at forstå det samlede behov for styring af kerneopgaven.
Det er mange aktører, som alle skal finde veje og måder til at bidrage til at skabe en mere reflekteret styring. En styring, der opleves som tillidsunderstøttende, og som løbende tilpasses, så den rent faktisk bliver en hjælp i forhold til organisationens kerneopgave.
