Overmod og afmagt: Stærk bog vil have os til at lære noget af kæmpe skandale

Historier om SKAT har været fast inventar i medierne i mange år. Siden starten af 00’erne har man kunnet følge SKAT gennem tykt og tyndt med store besparelser, IT-systemer som ikke fungerer, gæld der ikke bliver inddrevet og udbytterefusioner, der endte i de forkerte lommer. En tilsyneladende endeløs række af skandaler, som ingen ville tage ansvaret for. Som borger må man spørge sig selv, hvordan kan sådan noget lade sig gøre i Danmark? 

Bogen ”Overmod og afmagt. Historien om det nye SKAT” giver en forklaring. Den korte forklaring er, at SKAT’s storhed og fald skyldes embedsmænds overmod og politikeres afmagt. Bogen er ikke en forvaltningspolitisk thriller med helte og skurke. Bogen er snarere historien om, hvordan forestillingen om den moderne effektive offentlige organisation kan forblænde politikere og embedsmænd.

Bogens emne ligger lige for. Det er oplagt at stille spørgsmålet, hvordan det kunne gå så galt? I bogen stiller forfatterne også spørgsmålet ”Kunne man have gjort det bedre?”, - og det kunne man efter forfatternes vurdering. Bogen er ikke en perlerække af letkøbte meninger og fordomme om den offentlige forvaltning. Den er forskningsbaseret og bygger på en bred vifte af offentligt tilgængeligt materiale om forholdene i SKAT, og dækker primært perioden 2004 til 2014, hvor man forsøgte at reformere skatteforvaltningen. Bogen inddrager også perioden efter 2015, hvor skatteministeren kaster håndklædet i ringen, og et bredt politisk flertal beslutter at etablere det nye SKAT. 

 

Alle har kognitive begrænsninger - også embedsmænd og politikere

Bogen har et politologisk udgangspunkt og interesserer sig for de institutionelle, organisatoriske og politiske forhold, som har spillet en rolle for udviklingen i SKAT i perioden. Forfatterne gør klart, at formålet ikke er at finde syndebukke, men at lære af de fejl, der er begået på skatteområdet. Det kunne være, at en sådan læring var nyttig i et fremadrettet perspektiv.

Bogen teoretiske ramme er teorien om begrænset rationalitet, hvilket ikke er helt ligegyldigt, da teorien sætter fokus på bestemte træk i sagen om SKAT. 

Teoriens udgangspunkt er, at beslutningstagere generelt har kognitive begrænsninger. De kan ikke overskue omfattende og komplekse problemstillinger. Derfor forsimpler og forenkler de beslutningssituationer, og de vender det blinde øje til, når udviklingen ikke svarer til deres oprindelige forventninger. Magtfulde aktører har desuden ifølge forfatterne en tilbøjelighed til at ignorere egne kognitive begrænsninger, og har det med overmodigt at overspille deres kort. Politikere og embedsmænd besidder ikke fuld viden, og de agerer ikke rationelt.

Det betyder, at offentlige organisationer heller ikke agerer rationelt. Det er i det lys udviklingen på skatteområdet skal ses. Embedsmændene har været forblændet af en tro på, at skattevæsenet kunne indrettes rationelt, og politikerne har ikke haft anden mulighed end at tro på dem. Heraf bogens titel om embedsmændenes overmod og politikernes afmagt.  

Teorien om begrænset rationalitet harmoner også dårligt med, at skatteområdet er et af de største og mest komplicerede forvaltningsmyndigheder i den offentlige sektor. Dette burde kalde på mere omtanke og tålmodighed hos aktørerne på skatteområdet.

Det er ikke første gang, at vi må konstatere, at store og omnipotente IT-systemer er svære eller umulige at udvikle. Det er ikke første gang, at vi må konstatere, at store reformer kræver tid at implementere, og det er ikke første gang, at vi kan konstatere, at personalereduktioner kombineret med omflytninger, organisationsændringer og effektiviseringskrav er en dårlig cocktail.

 

En tur til Nepal

I bogen sammenlignes moderniseringen af skatteområdet med moderniseringen af kunstvandingssystemer i Nepal. De nye moderne kunstvandingssystemer baseret på moderne ingeniørarbejde fungerer ikke, fordi de ikke tager hensyn til de komplekse normer og regler, der får et traditionelt kunstvandingssystem til at fungere godt.

Moderniseringer af skattevæsenet har været grebet an som et stykke ingeniørarbejde inspireret af Scientific Management. Moderniseringen har ikke taget hensyn til, at skattevæsenet var en organisation, der er udviklet over lang tid med en trinvis tilpasning til de problemer, organisationen over tid har skullet løse. Det handler helt plat om respekt og forståelse for den viden og fornuft, der ligger i veletablerede rutiner og organisatoriske praksisser.

Embedsmænd, konsulenter og politikere har tilsyneladende alle ladet sig forblænde af de moderne styringsideer og af forestillingen om, at der findes én opskrift på den ideelle organisationsform, der er præget af topstyring, hierarki og specialisering. Det er en styringsidé, der har mindst 100 år på bagen.         

 

De mange ansvarlige

Der har været mange aktører i spil i forbindelse med reorganiseringen af skatteområdet.

Ud over SKAT nævnes Folketinget, Finansministeriet, eksterne konsulenter og Rigsrevisionen.

I 2016 brugte SKAT 812 millioner på eksterne konsulentydelser. Det er ikke alle aktører, der får lige gode skudsmål i bogen. Konsulentrapporterne har en tvivlsom faglig lødighed og lover mere, end de kan holde. Finansministeriet er et ministerium med magt og uden ansvar, hvor embedsmændene ikke lider under falsk beskedenhed, men de mangler faglig indsigt i de ressortområder, de vil reformere.

Rigsrevisionen skal holde sig til kritisk revision, og ikke give gode råd. Med hensyn til Folketinget, så undrer det forfatterne, at politikerne og specielt oppositionspartierne ikke gravede dybere i det tilgængelige materiale om SKAT, fremfor at ligge under for regeringens dagsorden.

 

En dyrekøbt lærestreg

Bogen slutter af med en opfordring til at lære af de fejl, der er blevet lavet ved med reformeringen af SKAT. Med fare for at virke bedrevidende, formulerer forfatterne nogle gode råd i forbindelse med gennemførelse af reformer i den offentlige sektor. Jeg skal ikke nævne dem alle – bare et: Giv tid, giv tid. Erfaring og forskning viser, at det det tager tid at gennemføre store forandringer. Et simpelt råd, men tilsyneladende svært at gennemføre i praksis.

Historien om Det nye SKAT er efter forfatternes mening en dyrekøbt lærestreg. Omkostningerne har været usædvanligt store, og forfatterne håber, at forløbet har givet mulighed for at lære noget om, hvordan man skal gribe store reformer an fremadrettet.

Bogen er på 266 sider og indeholder ni kapitler. Den er velskrevet og let at læse, og bærer præg af, at forfatterne har omfattende kendskab til den offentlige forvaltning generelt, herunder skatteområdet. I Kapitel 1 og 2 kridtes banen op. I Kapitel 3 og 4 gennemgås grundlaget for de store beslutninger om reformer og implementeringen af dem.  I Kapitel 6 gennemgås reformerne af ejendomsområdet, mens Kapitel 7 giver en belysning af Folketingets rolle. I Kapitel 8 gives en kortfattet redegørelse for genopretningen af SKAT. I Kapitel 9 samles der op med et sammenfattende bud på, hvad der gik galt undervejs i moderniseringen af skatteområdet, og der gives et forsigtigt bud på, hvad man kunne/skulle have gjort anderledes.

Det er en spændende historie, bogen har at fortælle, - velformuleret og godt fortalt. Men det er også på mange måder en sørgelig historie. Alle mine mere eller mindre naive forestillinger om den parlamentariske styringskæde, dygtige og effektive embedsmænd og fornuftige politikere, der sammen finder gode løsninger på samfundets problemer, er punkteret. Som samfundsborger er det lidt forstemmende, at det kunne gå så galt.     

"Overmod og Afmagt - historien om det nye skat" J. G. Christensen og P. B. Mortensen, DJØF Forlag, 2018. Køb bogen her.