Intet at strække sig efter, kun straf i vente

I slutningen af 2017 kunne uddannelses- og forskningsministeren og samtlige uddannelsespolitiske ordførere højstemt erklære, at de nu var blevet enige om en ny bevillingsreform for de videregående uddannelser. Dette endda med en sjældent set enighed, hvor alle Folketingets partier bakker op om den nye bevillingsreform, som skal afløse det udskældte taxametersystem.   Spørgsmålet er så bare, om bred enighed nu også er garanti for en god løsning?   Det kunne være gjort nemmere   Bevillingsreformen er formentlig en god løsning for de, som har ønsket en sanering i professions- og erhvervsskolernes taxameterstruktur. Ligeledes for de som ville kanalisere penge til uddannelsessteder uden for de større byer, og for de som ville give en særbevilling til udvalgte institutioner. Det er dog kun promiller af de samlede bevillinger, der er blevet omfordelt, og det kunne være gjort uden en bevillingsreform. Man kunne blot have skåret i uddannelsesmidlerne og reserveret penge til de formål og hensyn, man måtte ønske at fremme.   Ekstra bureaukrati   På tilsvarende vis kunne man have tilgodeset det ønske om et ekstra bureaukratisk styringslag, der er kommet til med puljer til særlige prioriteringer, kvalitetsinitiativer mv. Hvis man ønskede sig en uddannelsernes “forskningsreserve”, kunne man blot have etableret denne, uden af binde det ind i et kompliceret afregningssystem, hvor man fodrer hunden med dens egen hale.

Men hvorfor så dette komplicerede bevillingssystem? Og hvad udspringer det af? Svaret skal nok findes i en dybt indlejret politisk og bureaukratisk tænkemåde, som ikke alene handler om styring og kontrol, men også om straf. Man er på den besynderligste vis kommet til at lave et system, hvor der for de dygtige institutioner intet er at strække sig efter, der er kun straf i vente. Eksempelvis hvis man ikke lykkes i at opfylde en måske ambitiøs strategisk rammekontrakt, eller hvis ens dimittender i et privat arbejdsmarked er særligt eksponerede for konjunkturudsving.

Hvis man som institution derimod har et lidt fesent udgangspunkt, med halvdårlig performance, høj dimittendledighed og en uambitiøs rammekontrakt, så kan man vinde, især hvis man ubemærket kan reducere uddannelsesudbuddet lidt de steder, hvor marginalindtjeningen er ringe. Gad vide hvad det var for en politisk enighed, der bragte denne særegne incitamentsstruktur frem?

Grundtilskuddet – og nye centrale styringsinitiativer

Lad os se lidt på nogle af bevillingsreformens hovedelementer. Det drejer sig blandt andet om grundtilskud, beskæftigelsesgrad og uddannelsens kvalitet. Igennem bevillingsreformens tilblivelsesproces er grundtilskuddet altid blevet italesat som et stabilitetsgivende element i uddannelsesfinansieringen.

Det kan imidlertid være svært at få øje på, når man betænker at 2 x 5 pct. gøres performance afhængigt (den strategiske rammekontrakt og kvalitetsmåling). Desuden kan grundtilskuddet forhandles efter 4 år, og dermed bliver det efterhånden svært at fremkalde det oprindelige stabilitetsgivende argument.

Højere risiko for uddannelser rettet mod det private arbejdsmarked

Et andet hovedelement er beskæftigelsesgraden, hvor dimittender efter første år (12-23 måned) skal have højere beskæftigelsesgrad end den erhvervsaktive del af befolkningen. Konsekvenserne er pt. uklare, men beskæftigelsesgraden lægger sig nu som det tredje styringselement oven på den centrale uddannelsesdimensionering og akkrediteringsregimet, men på en besynderlig måde, idet man anvender et universitetsgennemsnit ift. samtlige dimittender.

På flerfakultære universiteter kan de stærkt regulerede offentlige arbejdsmarkeder (eks. sundhedsområdet) således ophæve virkningerne på konjunkturfølsomme områder, mens universiteter som CBS, ITU og DTU, der primært uddanner til det private arbejdsmarked, er udsat for en betydelig større markedsbestemt konjunkturfølsomhed. Var det virkeligt det, man ville belønne eller straffe?

Tilfredshedsundersøgelse som bevillingsforudsætning

Det tredje hovedelement omhandler uddannelsernes kvalitet. Her vil man måle de studerendes og dimittendernes tilfredshed med studierne. Det gør man som led i akkrediteringen, og det har på mange institutioner været en naturlig indarbejdet praksis i mange år.

Men tilfredshedsundersøgelser er kun ét element i vurdering af uddannelsers kvalitet, relevans, faglige niveau mv. Derfor er det overraskende, at dette ene element alene skal have bevillingsmæssige konsekvenser. Hvem blandt de politiske partier ønskede dog denne endimensionale tænkning udfoldet i det nye bevillingssystem?

Det kan være lønsomt at uddanne færre?

Det sidste hovedelement i bevillingsreformen er det aktivitetsbaserede tilskud. Dette reduceres væsentligt til ca.  67,5 pct. af det nuværende sats-niveau. Det gør ikke den store forskel, forudsat at den enkelte institution performer 100 %. For nogle institutioner vil det marginale tab ved at uddanne færre ligefrem være mindre end i dag, og på mange områder vil det formentligt endda være mere fordelagtigt at mindske STÅ-produktion og modtage op til 32,5% finansiering, ift. de nugældende satser, uden at lave noget eller lave mindre.

Dette ræsonnement vil principielt gælde for alle uddannelser, hvor marginalomkostninger er højere end de nye satser, der indføres med bevillingsreformen.

Spørgsmålet er så, hvad det eksempelvis betyder for Nat/Tek – områderne? Områder som de politiske partier, erhvervsorganisationerne og dansk erhvervsliv generelt skriger på kandidater efter. Den gennemsnitlige omkostning for en ingeniørstuderende (60 ECTS) på DTU er ca. 110.000 per år. Hvis marginalomkostningen ved at optage en ekstra studerende i 2019 overstiger ca. 68.000, vil det således være decideret tabsgivende at udvide optaget. Og den marginale omkostning bliver ovenikøbet lavere frem mod 2026. Og tro mig; marginalomkostningerne er høje for de uddannelser, der er meget eksperimentelt orienterede i laboratorier o.l., og som kræver meget supervision, laborant- og teknikstøtte m.m.

Man må derfor i forhold til STEM-uddannelserne (science, technology, engineering and mathematics) og dansk erhvervslivs behov for flere ingeniører m.fl. spørge; Var det virkeligt en sådan incitamentsstruktur et bredt politisk flertal ønskede sig med denne bevillingsreform???

Enighed ingen garanti for succes

Uenighed og debat fremmer og skærper nogle gange forståelsen, enighed kan også være godt, men er bestemt ikke garanti for den rigtige løsning. Det sidste må desværre siges at være tilfældet med bevillingsreformen.

Klummen er tidligere bragt i Science Report, 10. januar 2018

NOTE fra Ledelsesavisens redaktion:

Gennem en årrække har der været kritik af den måde bevillinger til universiteterne et sket på. Eksempelvis har taxametersystemet fået skyld for mange ting. Bl.a. risikoen for at elever, der burde dumpe har fået bestået for at udløse en bevilling. På den baggrund indgik Folketingets partier i efteråret 2017 et forlig om en bevillingsreform.

En række omstændigheder ved reformen virker mærkværdige:

• For det første at omtalen af en vigtig reform er gået så stille for sig. 
• For det andet - og måske forklaring på hvorfor den har været forsømt af medierne - at alle Folketingets partier fra Enhedslisten til Liberal Alliance er med. 
• For det tredje at reformen tilsyneladende er blevet til uden nævneværdig inddragelse af universiteterne faktuelle viden om incitamenterne i det gamle og det foreslåede system med risiko for at modvirke vigtige politiske prioriteter. 
• For det fjerde at reformen i en tid med politisk ønske om forenkling af styringen tilsyneladende bureaukratiserer og fordyrer styringen.

Denoffentlige har udgivet enkelte artikler om bevillingsreformen.

Universitetsdirektør på DTU, Claus Nielsen, skrev for nylig ovenstående indlæg på mediet Science Report. Indlægget et et væsentligt bidrag til debatten om ledelse og styring i den offentlige sektor. På den baggrund udgiver vi her efter aftale med skribenten artiklen fra Science Report, og håber vi at fremkalde andre kommentarer som kan udfordre, bekræfte eller supplere Claus Nielsens udlægning.

Henrik Hjortdal