Resultatbaseret styring har klart taget overhånd, men der findes bedre alternativer
Midt i sidste måned udgav Kora – Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning – rapporten ’Review af resultatbaseret styring’. Siden da har der været en livlig debat om styring indenfor det offentlige. Med dette indlæg ønsker jeg at gøre opmærksom på de problemer, som målstyring uvægerligt fører med sig.
Færre mål og mindre måling fører til bedre resultater
I en kronik i Politiken for nylig gjorde Nicolaj Ejler (fra Rambøll Management Consulting) forståeligt nok en del ud af at forklare at resultatbaseret styring (RBS) er noget helt andet end New Public Management. Nicolaj Ejler er nemlig den, som i 2003 indførte RBS i Danmark, kunne vi læse i kronikken.
I Koras rapport - og i det følgende - sondres der ikke så nøje mellem disse begreber, og - så vidt jeg ved - findes der da heller ikke éntydige definitioner på RBS og NPM, som begge indiskutabelt er baseret på det samme DNA. Jeg foretrækker under ét at kalde det for målstyring.
Indledningsvist vil jeg gerne tilslutte mig nogle af Nicolaj Ejlers betragtninger; herunder at der generelt set er for mange mål og for meget regulering og dokumentation. Vi er også enige om, at måling kan bidrage til læring og forståelse af sammenhænge. Nicolaj Ejler er meget kritisk overfor Kora-rapporten, hvilket hænger en del sammen med førnævnte definitioner af hhv. resultatbaseret styring (RBS) og New Public Management.
Berettiget opmærksomhed til Kora-rapporten
Kora-rapporten har imidlertid- fuldt berettiget - fået en masse opmærksomhed, fordi den sætter fokus på et område, som vi alle (som borgere, ledere og ansatte) bør interessere os endog rigtig meget for. Så hvis jeg endelig skal kritisere Kora-rapporten for noget, så er det, at dens konklusioner ikke står endnu skarpere.
Den ret forsigtige formidling af rapportens konklusioner har medført, at flere konkluderer noget i retning af, at ’RBS overordnet fungerer – vi skal bare justere lidt her og der’. Det er ikke bare synd men lodret forkert.
Rapporten viser, at RBS ikke fungerer.
Årsagen til at målstyring i traditionel forstand (dette omfatter i min optik både RBS og New Public Management) ikke fungerer, skyldes en række helt fundamentale problemer, som ikke er adresseret nok - eller er adresseret forkert - i debatten.
Formålet med at sætte mål og gennemføre resultatmåling må altid være at bidrage til at en organisation når sit fulde potentiale; dvs. at man hele tiden ’gør det så godt som muligt efter omstændighederne’. Alligevel er der alt for mange organisationer (offentlige som private), der kommer galt afsted med at sætte mål og med den efterfølgende måling.
Rene målinger fører til dårligere resultater
”Ikke alt, der kan tælles, tæller, og ikke alt, der tæller, kan tælles,” er Albert Einstein krediteret for at sige, og de indeholder det en stor sandhed, som desværre alt for ofte ignoreres.
Her kommer vi tilbage til Rambøll, konsulenterne og Nicolaj Ejlers kronik, hvor han introdurer et nyt og helt forfærdeligt begreb: Datadrevet refleksionskultur.
”Refleksionen skal være baseret på systematisk viden, ikke bare anekdotisk, lokal, korttidsbestemt, observeret viden,” lyder Ejlers argumentation for begrebet.
I rigtig mange organisationer er det økonomifunktionen, der har ansvar for - eller er tovholder for - alt der har med målstyring at gøre. Da økonomers spidskompetencer er tal og måling kommer det alt for ofte udelukkende til at dreje sig om det, der kan måles.
Der er blandt økonomer en udbredt tendens til at se stort på ovennævnte formål og kaste sig ud i at sætte mål for - og efterfølgende måle – alt for meget. Det fører ofte til det modsatte resultat (dvs. til dårligere resultater). Dels fordi det leder til uønsket adfærd, dels pga. et spild af ressourcer. Bemærk at mål og måling er to meget forskellige ting.
På engelsk er det tydeligere at 'Targets' er noget helt andet end 'Measurements'.
Man måler det, der kan måles
Enhver praktiker og medarbejder og menneske ved godt, at mange af de forhold, som har størst betydning for en organisation kun meget vanskeligt eller slet ikke lader sig måle. Alligevel omfatter mange organisationers målstyringsproces (eller RBS) kun det, som kan måles.
Forhold som kvaliteten af kunderelationer, samarbejde, omdømme, ledelse (listen er meget længere) og udviklingen heri, er ofte fraværende, når politikere og ledere fastsætter mål og løbende vurderer organisationens resultater og udvikling. Målstyring (Target setting) bliver dermed forudsætningen for, hvad der er gode resultater (god performance). Men mål (targets) er langt fra lig med et godt resultat. Forestil dig eksempelvis, at du når et mål om at tjene flere penge ved at røve en bank. Eller at du når et mål om at komme til tiden på jobbet hver eneste dag ved at ræse hæmningsløst gennem trafikken!
Alligevel ser vi, at der sættes mål for stort set alle nøgletal, der kan måles på. Ofte iøvrigt på et års sigt så det ’passer’ med budgettet.
Der er imidlertid en række væsentlige bivirkninger ved målstyring (særligt når der er individuelle bonusser involveret – så går det helt galt!), som hæmmer performance og fjerner fokus fra organisationens reelle og langsigtede mål (ofte udtrykt i dens formål eller strategi). Det forhold fremhæves helt korrekt af Kora. Her er nogle eksempler:
- Målstyring flytter fokus fra selve opgaven til målet; herved devalueres opgaven
- Ved fastsættelse af mål opstår der spil (gaming) og interne forhandlinger
- For at nå målene tages der kortsigtede beslutninger, som kan være skadelige på længere sigt
- Suboptimering mellem dele af organisationen
- Hvad enten man er langt over eller langt under sit mål i slutningen af mål-perioden, er der en tendens til at ’holde igen’ af hensyn til egen målopnåelse året efter
- Omkostningsbudgetter bliver altid brugt (ofte unødigt), da dette sikrer et større budget (flere ressourcer) året efter.
- Spild af tid, som kunne være brugt langt bedre på værdiskabende aktiviteter
Læg hertil, at det ofte er umuligt på forhånd at definere og sætte tal på et godt fremtidigt resultat, fordi det vil afhænge af mange faktorer, som er ukendte, når målet sættes.
Nicolaj Ejler kører derfor i den forkerte side af vejen, når han argumenterer at ”fokus på mål er godt, hvis målene er de rigtige.” Det er målene (stort set) aldrig!
Måling bruges til topstyring
Måling (Measurements) i sig selv skaber (ligesom fastsættelse af mål) ingen værdi. Det er ligesom at hoppe op på en badevægt, hvis man ønsker at tabe sig – det flytter ligesom ikke noget.
Men målinger kan skabe ny viden om f.eks. hvor godt det går med at servicere kunderne, om effektivitet, spild og udvikling. Den slags viden kan hjælpe med at træffe kvalificerede, fremadrettede og værdiskabende beslutninger. Så længe man holder sig dette formål for øje er det helt fint med måling. Det er desværre langt fra altid tilfældet.
Alt for ofte bruges måling til topstyring af organisationen, hvor målet bliver at sikre organisationen bevæger sig i den ønskede retning (dvs. kontrol over andre). Eksempelvis ved at sammenholde realiserede tal med tilhørende mål (sidstnævnte ofte i form af et forud fastlagt budget), og derefter specificere og årsagsforklare afvigelserne.
Der er særligt tre forhold, der skaber problemer med denne tilgang:
- De opstillede mål (ofte i form af budgetter) er ikke nødvendigvis udtryk for god performance, jf. ovenstående. Væsentlige forudsætninger vil ofte have ændret sig, hvilket gør sammenligning meningsløs.
- Selv i de sjældne situationer, hvor målet er relevant, så vil der være altid være afvigelser op og ned: fra dag til dag og fra måned til måned osv. Pointen er at der bruges tid på at identificere og forklare helt naturlige (og uundgåelige) afvigelser fra de lagte mål; det giver ingen mening.
- Da afvigelser behandles som noget negativt (for de skal jo begrundes og forklares) så medfører dette et incitament til at lave resultatudjævning, hvilket (ud over spild af tid) kan sløre den underliggende reelle udvikling.
Skal man endelig arbejde med mål - og det er selvfølgelig ganske fornuftigt - er her fem forhold, som kan gøre målene rimeligt meningsfulde:
- Husk at italesætte og fokusere på de vigtige forhold, som ikke kan sættes på formel og måles.
- Tag udgangspunkt i organisationens formål og langsigtede strategi og sæt nogle ganske få langsigtede mål, som kan virke som ledestjerner og give inspiration; også selvom man måske aldrig opnår dem.
- Mål kun det som giver mening (dvs. resultatet af de aktiviteter som understøtter organisationens langsigtede mål); og ikke alt som lader sig måle.
- Husk at formålet med måling bør være læring (ikke kontrol); således at der kan træffes bedre beslutninger. Del viden og uddeleger ansvar, således at der kan ageres korrekt og hurtigt på ny viden. - Stop den kortsigtede (typisk månedlige) måling af afvigelser mellem faktisk resultat og budget/plan.
- Løft blikket og se på trends over længere perioder. Hvis retningen og niveauet er acceptabelt, så gør ikke yderligere. Er dette imidlertid ikke tilfældet, så er det en ledelsesopgave at forstå årsagerne og adressere disse.
Prøv noget mere uden mål
Én af de mange væsentlige konsekvenser for medarbejdere i organisationer med central målstyring er et dårligt og stresset arbejdsmiljø – et emne som Nicolaj Ejler (og undertegnede) godt kunne give mere opmærksomhed. Nicolaj Ejler skriver at ”…kritikerne af resultatbaseret styring ikke har ret, når de med Kora-rapporten i hånden kræver måling afløst af frihed for og tillid til de fagprofessionelle.”
Jeg er ikke enig.
Politikere og ledere, som ønsker en optimalt fungerende organisationen, skal selvfølgelig udvise tillid til og have tiltro til, at den enkelte medarbejder kan og vil levere et godt resultat. Det vil de fleste nemlig rigtig gerne.
Undertegnede er aktiv i et internationalt netværk, som har fokus på ovenstående problematikker. I netværket deler vi viden om, hvilke former for styring og måling, som virker. Vi ser en meget tydelig og tankevækkende sammenhæng:
De organisationer, som bruger mindst tid på at sætte mål og følge op, er de samme som leverer de bedste resultater målt på kunde-/borger-/medarbejdertilfredshed, samt på effektivitet og økonomiske resultater.
Lad mig derfor tilslutte mig opfordringen i førnævnte kroniks overskrift: Lad os se at få gjort op med målingstyranniet i det offentlige.
Om Anders Olesen Partner i konsulentvirksomheden Basico, hvor han har ansvar for servicering af Basicos kunder, herunder ledelse af kundeprojekter. Herudover er Anders Olesen leder af det globale Beyond Budgeting-netværk, som hjælper organisationer med at udvikle og implementere tidssvarende ledelses- og styringsmodeller. Udover sin erfaring som konsulent har Anders i en længere årrække arbejdet med økonomi og ledelse i flere internationale virksomheder både i og udenfor Danmark. Han har en uddannelsesmæssig baggrund fra Handelshøjskolen i København (HD-R og cand.merc.aud.), er statsautoriseret revisor og har suppleret uddannelsen med en Executive MBA fra IMD og studier ved INSEAD.
