Konkurrencestaten, social innovation- og den nødvendige socialreform

Debatten om en ny socialkommission har stået på i flere år, og de eneste, der efterhånden taler imod er de skiftende ansvarlige ministre. Det er besynderligt når man kigger på dels udviklingen de seneste tre-fire årtier men også den aktuelle fokus på konkurrencestaten.  

Ove Kai Petersen, Professor ved CBS, skriver om konkurrencestaten i bogen af samme navn (2011), at denne stat er nøgen, den har ikke klæder på, den mangler legitimitet.

Hermed mener han, at den fortrinsvis fokuserer på økonomi og konkurrence, og udviklingen inden for dette område de sidste 30 år, hovedsagelig med afsæt i øget globalisering. Der resterer således en stillingtagen til, hvorledes det, der ikke er marked, herunder den offentlige sektor håndteres.

Udover at give en glimrende oversigt over økonomiske forhold og vilkår, introducerer han i bogen de afsmittende virkninger, den økonomiske udvikling og konkurrence har for den offentlige sektor og velfærdsstaten. Og slår fast, at konkurrencestatens vilkår ikke er endegyldigt determinerende for forvaltningen af de velfærdsstatslige ydelser. Dette kunne man ellers forledes til at tro, når man hører, hvorledes kritik af aktuel status på det offentlige område af bl.a. ledende politikere affejes med henvisning til økonomisk nødvendighed. Som et korrektiv til denne opfattelse kommer Ove Kai Petersen i slutningen af bogen med en grundig gennemgang af nødvendige tiltag, for at retssikkerhed igen kan blive det centrale udgangspunkt for offentlig forvaltning, herunder velfærdsstatslige ydelser.

Social sammehængskraft har rod i grundloven

Den velfærdsstat vi kender i dag bygger på grundlovsbeslutning tilbage til 1849. Hermed knæsattes for første gang en samfundsmæssig forpligtelse til at støtte den, der ikke kan forsørge sig og sine. Denne forpligtelse udviklede sig gennem resten af århundredet fra særdeles sparsomme tiltag under en såkaldt natvægterstat frem til det første store forlig i 1891 med vedtagelse af ret til aldersrente for alle. Næste store skridt var socialminister K. K. Steinckes socialreform 1933, hvor man gik fra almisse til retspolitik.

”Det privatkapitalistiske samfund kan ifølge sin natur ikke indrømme retten til arbejde- og retten til eksistens indrømmer det kun på ydmygende vilkår” var Steinckes udgangspunkt, men med reformen ønskede han at bidrage til at gøre vilkårene mindre ydmygende.

Den danske velfærdsstat havde sin storhedstid i 1960érne med tiltro til en samlet offentlig indsats ud fra sloganet ”Tryghed, trivsel, revalidering og forebyggelse” som overordnet politisk målsætning.  Imidlertid kom disse mål under pres allerede først i 70érne pga. oliekrise og stigende arbejdsløshed. Først i 80érne prøvede man at dæmme op for fortsat vækst i de offentlige udgifter ved projekt ”modernisering af den offentlige sektor”. Det skete bl.a. med indførelse af mere topstyring i de kommunale forvaltninger i form af New Public Management, dvs. centraliseret ledelse, og forsøg på at inddæmme og kvantificere de sociale problemer.

Bistandsloven fra 1976, der fra start var led i en samling og forenkling af mange spredte sociale love blev med årene så præget af knopskydning, så man i 1998 med en mindre socialreform ryddede op i den sociale lovgivningsjungle resulterende i tre hovedlove, som i 2015 sammen med Lov om aktiv beskæftigelsesindsats, udgør grundstammen i social og beskæftigelsesindsatsen: Lov om social service, lov om aktiv socialpolitik og lov om retssikkerhed og administration.

Fra 2000 koncentreredes den sociale indsats i forbindelse med kontanthjælp omkring den såkaldte aktivlinje, der havde fokus på beskæftigelse. Aktivlinjen blev yderligere forstærket organisatorisk i forbindelse med kommunalreformen 2007. Arbejdsformidlingscentrene, der havde stået for al formidling til henholdsvis forsikrede og kontanthjælpsmodtagere, blev nedlagt, og i stedet oprettedes jobcentre, som fra 2009 også fik ansvaret for forsikrede. Jobcentrene varetager arbejdet med alle grupper af arbejdsløse, dvs. både borgere som umiddelbart er parate til jobs, og borgere, som har brug for en særlig indsats. Med aktivlinjen og lov om beskæftigelse og oprettelse af jobcentrene fik vi især efter 2007 i realiteten to parallellovgivninger, den sociale og den beskæftigelsesmæssige administreret i to forskellige forvaltninger. En konstruktion, der skulle vise sig at få afgørende negative konsekvenser for den helhedsorienterede indsats, der ifølge lov om retssikkerhed er et overordnet formål for den sociale og beskæftigelsesmæssige indsats over for borgeren.    

Lovjungle, knopskydninger og værdiskred

Så aktuelt står vi altså med en sociallovgivning og beskæftigelseslovgivning præget af uendelige knopskydninger og mangel på sammenhæng, og med kommunale jobcentre og forvaltninger, der kun understøtter denne splittelse.  Vi står med kommuner, der er økonomisk pressede, og hvis administrationer angiver at være i akut nød i forhold til en lovjungle, som man finder det vanskeligt, og indimellem nærmest umuligt at håndtere. Og vi ser både chefer og medarbejdere i socialforvaltninger og jobcentre kaste håndklædet i ringen, fordi de ikke mener at kunne løse opgaven forsvarligt. Og først og sidst ser vi at borgere, der har brug for bistand, må kæmpe for at få opfyldt de mest elementære lovfæstede rettigheder.  Det er netop retssikkerheden, der udfordres af økonomiske hensyn, hvor borgeren primært ses som en produktionsfaktor, hvis værd er afhængig af effektivitet på arbejdsmarkedet. Konsekvensen er, at forsøg på hurtige og tilsyneladende effektive arbejdsmarkedsindsatser prioriteres på bekostning af en helhedsorienteret lovmedholdelig sagsbehandling. 

Denne prioritering ledsages af en holdningsændring i forhold til mennesker, der har brug for bistand. Det er således blevet legitimt at mene, at den borger, der søger bistand blot er uproduktiv, og dermed på forhånd stemple bl.a. kontanthjælpsmodtagere som asociale og arbejdssky, som ”dovne Roberter”, og hvad vi ellers ser af retorik, der i sin nedladenhed og mangel på medborgerindstilling var ualmindelig for ikke mange år tilbage.

Med kontinuerlige knopskydninger på lovgivningen, med uigennemsigtige regler og ditto administrationer er det således også blevet vanskeligere ja nærmest uoverskueligt for borgerne at finde vej i systemet. Det går naturligvis især udover dem, der har mest behov for støtte, og hvis situation bevirker, at de har særligt vanskeligt ved at opnå og fastholde denne støtte.

Sanktionsreglerne er eksempelvis inden for kontanthjælpsområdet så detaljerede, at de på det nærmeste er uadministrerbare, samtidig med, at det manglende helhedssyn i indsatsen også her slår igennem, så de i stedet for at bringe borgere tilbage på sporet igen, har en nærmest centrifugerende effekt, dvs. er medvirkende til at bringe mange endnu længere væk fra selvforsørgelse og magt over egen tilværelse.   

Den manglende retssikkerhed og nærmest marginaliserende effekt af henvendelse om bistand er dokumenteret til hudløshed. Og at kampen med systemet kan antage nærmest kafkaske dimensioner er socialrådgiver Rikke Posborgs artikel i særnummer af Tidsskrift for socialpolitisk forening, SOCIAL POLITIK 2013, et af mange beviser på.

Posborg oplister 12 eksempler på behandlingen af borgere med komplekse problemer. Et gennemgående træk er manglende inddragelse og respektløs behandling af borgerne, dvs. ofte enten ingen eller helt utilstrækkelig sagsbehandling, hvor borgere bliver væk i systemet, eller, viser det sig ved anke af sagen, ulovlige afslag, herunder ulovlig brug af sanktionsregler. Der er eksempler på inddragelse af økonomisk bistand med den begrundelse at en borger ikke har åbnet sin e-boks, som vedkommende ikke har adgang til, eller fradrag pga. manglende brug af nem-id, som vedkommende heller ikke har adgang til osv. osv. Da huslejen ikke er fredet område, resulterer fradrag i hjælpen undertiden i udsættelse. Hvorefter kommunen må træde til med genhusning. Udover den ulovlige og dermed utilstedelige behandling af mennesker i nød, demonstrerer disse extrem cases, at det incitament i retning af effektivitet, der ligger i sanktionsreglerne, ofte har den stik modsatte effekt i form af marginalisering og ineffektivitet.     

Lad os få den socialreform

Som eksemplerne her viser, bærer lovgivning, organisering og ledelse i det offentlige præg af mange års slingrekurs, mellem kortsigtede økonomiske hensyn og retssikrede velfærdstiltag.

Det haster med at få balance mellem fokus på økonomisk effektivitet og fokus på retssikkerhed for den borger, der har behov for bistand. Der skal træffes nogle valg, som Ove Kai Petersen i sin bog omtaler som ”det etiske øjeblik”.

Mange har de senere år peget på nødvendigheden af en samlet reform. 13. november 2012 henvendte formand for socialpolitisk forening Robert Olsen, samt seks tidligere socialministre (Bent Rold Andersen, Karen Jespersen, Mimi Jakobsen, Palle Simonsen, Yvonne Herlev Andersen, Aase Olesen), sig under overskriften: ”Lad os tænke socialpolitikken helhedsorienteret og langsigtet- nedsæt en socialkommission.” i åbent brev til daværende socialminister Karen Hækkerup. De skrev bl.a.

"Socialpolitikken bliver nødt til at genvinde noget af den grundlæggende betydning, der ligger i ordet social, og som er mere end en social sektor. Socialpolitik er ikke kun fordelings-eller servicepolitik Dertil har socialpolitikken gennem en årrække været behandlet og erstattet af beskæftigelsespolitikken. Socialpolitikken skal være på højde med den økonomiske udvikling og virke forebyggende. Det er af stor vigtighed for en kommende socialpolitik, at der opstilles klare mål for den samlede indsats på det sociale område og de dertil hørende tilgrænsende områder, som socialpolitikken dækker over.

Indsatser omkring sociale problemer skal derfor være præget af forebyggelse, helhedssyn og sammenhæng, som inddrager de berørte og deres egne vurderinger og ideer. Socialpolitikken skal igen være mere fremtrædende i det politiske rum. Beskæftigelse er ikke det eneste svar på komplekse sociale problemstillinger, men når beskæftigelsespolitik er aktuelt for udsatte grupper, bør også denne politik revideres og nytænkes med udgangspunkt i en socialpolitik.

Der er behov for at ændre de nuværende systemer og den samfundsmæssige eksklusion af mennesker, der ikke passer ind heri. Der er behov for at etablere indsatser, som medfører, at man inkluderer mennesker som værdige samfundsborgere uanset økonomisk nytteværdi. Der skal større fokus på potentielt ekskluderende faktorer i arbejdet med socialt udsatte borgere f.eks. tiltagende diagnosticering og medicinering, matchgruppe-kategorisering m.v."

I syltekrukken

Forslaget kom til 1. behandling i folketinget 31.5. 2013. Daværende socialminister Karen Hækkerup erklærede sig i sin ministertale enig i forslagsstillernes hovedpointer, at den sociale indsats skulle repræsentere et helhedssyn og skulle forebygge sociale problemer. Hun så dog ingen grund til en socialkommission, fordi, som hun sagde, ”socialreformen er i gang, den gik i gang, da regeringen tiltrådte”

Efter en længere debat blev forslaget sendt i udvalg. Der er det stadigvæk.

Jeg er helt på linje med de tidligere socialministre og formanden for socialpolitisk forening om oprydning og en samlet reform af socialpolitikken. Og baseret på de kvaliteter, der ligger i en kvalificeret offentlig styring som den danske velfærdsmodel repræsenterer. Det handler om en basal solidaritet med den, der ikke ”kan forsørge sig og sine”, dvs. at man fastholder en retsikret og systematisk afklaring og helhedsorienteret indsats, hvori indgår et økonomisk sikkerhedsnet.  

For vi er stadigvæk i den situation, at lovgivning på området i stedet for at være offensiv og målrettet, hele tiden halser bagefter. Dvs. der demonstreres ad hoc handlekraft, når nye katastrofesager, som kalder på politisk stillingtagen, dukker op, så strømmen af lovændringer fortsætter og fragmenteringen forværres..  

Som jeg ridsede op i starten af artiklen, har socialrådgivere, kommunale chefer, politikere, brugere, og frivillige virksomheder m.fl. længe gjort massivt opmærksom på, at der tiltrænges fornyelse forstået som oprydning, sammenhæng, og retning inden for det sociale område.

Og der er nok at gå i gang med. Udover sanering af lov og administrationsjunglen forestår et stort genopretningsarbejde i forhold til organisatorisk og kollegial sammenhængskraft. Med forsøget på effektivisering i form af mekaniske opdelinger af brugere og topstyret ledelse, New Public Management er der de sidste 30 år sket en erodering af forvaltningernes organisatoriske sammenhængskraft. Fælles værdier er blevet nedbrudt, netværk og daglige fællesskaber afløst af topstyring og stress, tilliden til organisation, faglighed, egne og andres evner eroderet, og den fagpolitiske viden og styrke, som tidligere har leveret velfunderede faglige argumenter for vigtige reformer er kraftigt stækket.  Der skal gøres op med New Public Management, og der skal gøres op med den intimidering, der har nedbrudt det faglige fællesskab, der har eksisteret tidligere.

Tilliden er i bund

Man skal tage afsæt i viden om, at organisationer har en levetid, først er de nytænkende og sprælske, så er de driftssikre, og til sidst forvitrer de og forsvinder. Det sker nogen gange hurtigt, og  jobcentrene ser ud til at være eksempler herpå. Så der skal generelt ske en omorganisering, som understøtter og ikke bremser de samlede mål.

Den offentlige indsats skal åbne sig for samarbejde med marked og civilsamfund. Det drejer sig bl.a. om samarbejde med såvel socialøkonomiske som almindelige virksomheder. Mange af dem forener produktivitet med innovation på alle områder, også det sociale, og har for en dels vedkommende forgæves søgt samarbejde med jobcentrene gennem de senere år. Ligeledes skal der åbnes for samarbejde med det hav af initiativer og indsatser, som udfolder sig på frivillig basis.

Så både offentlige og de øvrige indsatser er vigtige. Den offentlige indsats bør repræsentere den styrende sikring af lovsikrede rettigheder, og øvrige repræsenterer den egentlige inklusion, som kun kan foregå i fællesskab med andre, herunder i arbejdsfællesskaber.

Tilliden til den offentlige indsats er i bund, så der er meget der skal indhentes. Den er ineffektiv og den er dyr. Og især det sidste medfører frustrationer, som lander hos de borgere, der har behov for bistand, og således skal kæmpe med både system og omgivelser.

Det er op ad bakke, og der må arbejdes hårdt på at vise, at krisetid, som de tidligere socialministre og formand for socialpolitisk forening gør opmærksom på i deres brev, også aktuelt kan blive tid for fornyelse.

Vi må skabe forandringerne fra bunden - for toppen er døv

Der er dog intet i den proces, jeg har beskrevet, der tyder på at det centrale og magtfulde politiske establishment af egen drift ændrer kurs. Ove Kai Petersen skriver i sin indledning til konkurrencesamfundet, at samfundets opbygning starter med forestillinger, værdier og idealer. Disse idealer vinder fodfæste, hvis de får styrke nok, og udvikles til lovgivning og institutioner.

Vi må satse på, at de mange bidrag og anstrengelser, forslag fra fagfolk, brugere, politikere, almindelige og, socialøkonomiske virksomheder har så megen styrke, så det omsider vinder gehør, og vi får en reform.  

Det innovative i en reform vil udover oprydning, bestå i at få koblet de kolossale ressourcer, der ligger i, at kombinere en retssikret, offentlig indsats med de mange muligheder, der ligger i det civile samfund, og som bobler i utallige udgaver og med ligeså mange ideer.  

Så det haster med at få konkurrencestaten klædt på, med Ove Kai Petersens ord tage det etiske øjeblik alvorligt, og få bremset den bevidstløse misbrug af økonomiske hensyn som argument for en offentlig forvaltning, der udover at være ineffektiv og dyr, også ekskluderer og marginaliserer i stedet for at klæde på og bringe videre.