Politikernes reform-amok kalder på mere innovation

Set i et internationalt perspektiv udmærker Danmark sig generelt ved at være langt fremme i udviklingen af borgercentreret innovation. Et unikt aspekt her er, at man ofte tilføjer en ny type viden til offentlige organisationers ’blik’. Der hersker en sjælden værdsættelse og prioritering af at få en dybere forståelse af de offentlige systemers praksis og borgerens oplevelse og meningsdannelse.

Derudover introducerer innovationsdagsordenen nye tilgange til forandring, hvor den rette viden og beslutningsgrundlag ikke er noget, der skal regnes ud og planlægges minutiøst på forhånd. Her skal mulige løsninger opdages gennem udforskende, borgercentrerede eksperimenter. Det betyder, at mulige løsninger udvikles og testes med konstruktiv involvering af de aktører, der har ansvar for at opretholde løsningen efterfølgende.

Det er interessant, når vi samtidig ser, at reformer og andre offentlige forandringsinitiativer typisk udvikles og designes af få personer, der ikke spiller en aktiv rolle i deres implementering. Implementeringsprocessens praktiske udfordringer og dilemmaer bliver altså sjældent en del af den politiske beslutningsproces eller administrative udmøntning. Udfordringen består dels i at planlægge initiativerne på måder, som åbner for konkrete indblik i, hvordan årsagerne til problemerne opstår og hvilke konkrete konsekvenser, som de nye tiltag medfører. Og dels handler det om at skabe et fælles ejerskab til implementeringen, så alle styrer efter at realisere den politiske intention (og undgå for meget central detailstyring).

Brugercentrede innovationsprocesser kan i den sammenhæng være et nyttigt tiltag i forhold til at imødekomme disse udfordringer. Beskæftigelsesministeriet satte sammen med MindLab sidste år et anderledes fokus på implementeringen af reformen af førtidspension og fleksjob. Det handlede først og fremmest om at forstå, hvad der helt konkret skete, når reformen ramte virkeligheden: på et tidligt stadie i implementeringsprocessen at forstå reformens praktiske udfordringer og utilsigtede konsekvenser for brugerne – borgere og kommuner. Og så anvende denne viden konstruktivt i forhold til både denne reforms videre implementeringsproces og blive mere bevidst i implementeringen af de kommende reformer.

Involvering af praksis i implementeringen af reformer

Derfor indgik man i projektet et samarbejde med forskellige kommuner, hvor man via forskellige etnografiske metoder involverede borgere, sagsbehandlere, mellemledere og jobcenterchefer. Bl.a. for i fællesskab at udforske spørgsmål som:

Hvordan oplever borgeren reelt det offentliges nye indsats?

Hvordan er kommunerne gearet til at håndtere reformens intention?

Og hvordan skabes de rette forudsætninger for sagsbehandlernes faglige arbejde?

Det handlede på den måde om at fastholde et praktisk fokus på den politiske intention og åbne for, at det praktiske niveau kunne få lov at påvirke reformens udmøntning fremadrettet.

Den overordnede intention for reformen af førtidspension og fleksjob var at forbedre beskæftigelsesindsatsen overfor udsatte borgere med et mål om at reducere antallet af især unge på førtidspension. Dels ved hjælp af en mere helhedsorienteret og tværfaglig indsats og dels via en omstilling fra fokus på aktiviteter til fokus på effekten for borgeren. Som en sagsbehandler eksempelvis formulerede det:

”Før så man borgeren på et stykke papir, en beskrivelse og nogle lægelige oplysninger. Man har sine paragraffer og afgørelser, og så putter man det ind i nogle kasser. Nu sidder man sammen med borgeren. Det giver et helt andet indtryk."

Det tværgående var en præmis for reformen. Det var en udfordring, for dette nye mindset var kun lovfæstet i beskæftigelseslovgivningen – ikke i social- eller sundhedslovgivningen. De områder fik hverken nye midler til indsatsen eller nye paragraffer.

Det betød en lidt ujævn opstart – lidt for afhængig af det lokale engagement. På beskæftigelsesområdet derimod blev reformen modtaget med kyshånd. Det gav mening at blive målt på forandringsaktiviteter, og på om de ledige kom ind på arbejdsmarkedet frem for på rettidighed. Den hidtidige fiksering på formkrav afspejlede mistillid til den faglige indsats hos medarbejderne.

Sagsbehandler til eksamen

Reformen bygger på en ny – inddragende – måde, at behandle borgeren på. Det var også en udfordring. Det stillede nemlig direkte krav om en skærpet faglighed hos kommunernes medarbejdere. Nu fik borgeren en dialog face-to-face med det samlede rehabiliteringsteam. Ville borgeren nu bruge sin styrkede position til at stille ’systemet’ til regnskab for sin eventuelle lange odysse af afklaringsforløb, behandlinger og beskrivelser? Forløbet havde måske ikke altid været lige logisk fremadskridende.

Borgerinddragelse både før, under og efter rehabiliteringsseancen satte potentielt medarbejderen i en ’eksamenssituation’ overfor både rehabiliteringsteam og borger.  Kravene til tydelighed er øget – også til aktørernes roller. Hvad er det borgeren skal med en koordinerende sagsbehandler og omvendt? Der er ikke længere et rituelt spil, hvor hver især skal opfylde sin del af et udefra kommende lovkrav. Det er blevet til en fælles opgave, der skal koordineres og løses med forskellig indsats – og af begge parter.

Valgfrihed for borgeren fik med reformen tildelt en mere konstruktiv rolle i beskæftigelsesindsatsen. Tidligere gjaldt valgfrihed kun for visse målgrupper – og kun fx mellem 2 såkaldte ’andre aktører’. Men i de nye ’ressourceforløb’ er alle typer ingredienser i forløbet i princippet mulige. Dem skal borgeren selv være med til at sammensætte, sammen med sin (koordinerende) sagsbehandler.

Reformen indebar på den måde en betydelig faglig, ledelses- og forvaltningsmæssig omstilling og nærmest et paradigmeskifte i beskæftigelsesindsatsen. Reformens succes afhang ikke bare af et opgør med de nuværende silo-opdelte organisatoriske rammer, budgetallokeringer og administrative procedurer. Det krævede også en omstilling til en ny faglig praksis og en ny måde at relatere til og involvere borgeren på.  

Om at vide de rigtige ting tidligere

Spørgsmålet er, hvad man så gør i forhold til at håndtere den lange række af praktiske udfordringer for kommunerne i udmøntningen af reformens intention? Hvordan afstemmes forventningerne til omstillingens udfordringer, præmisser, omfang og implikationer?

Dette blev omdrejningspunktet i projektets næste fase, hvor der tværoffentligt blev samarbejdet i en række analyse- og ideudviklingsworkshops. Her blev de konkrete erfaringer fra praksis sat i spil, bearbejdet og anvendt til at udforme en række understøttende aktiviteter og fokusområder til at håndtere implementeringen af reformen. Nogle tiltag handlede om konkrete ændringer i lovgivningen for at sikre opretholdelsen af den politiske intention, mens andre mere havde form af opmærksomhedspunkter og nyopståede potentialer til den videre implementeringsproces, hvor eksisterende indsatser og en ny reform skal finde et frugtbart samspil.

Disse aktiviteter handlede også om at skabe fælles ejerskab på tværs af stat og kommuner og gøre op med tendensen til, at implementeringsopgaver bliver til et spørgsmål om ’os’ og ’dem’.

Staten kan bebrejde kommunerne for deres manglende evne til at implementere de politiske intentioner, og kommunerne kan modsat bebrejde staten for at være ude af trit med virkelighedens reelle praksis. Projektet søgte at imødekomme denne udfordring ved at formindske afstand mellem central strategi og decentral praksis. Projektet skabte på den måde ny dialog mellem politik og praksis omkring den lokale kapacitet til at håndtere reformens intention.

Overordnet har projektet således også bidraget til metodeudvikling i Beskæftigelsesministeriet, hvor man nu arbejder videre med forskellige nye tilgange til at inddrage det praktiske niveau for at sikre, at politiske initiativer forbliver implementérbare. Som ministeriets projektleder i den forbindelse formulerede det:

”Vi er ved at udvikle en metode til, hvordan vi kan vide de rigtige ting tidligt i implementeringsprocessen. Det er en mere dynamisk tilgang til at justere centrale elementer i reformen – både i vores eget understøttelsesregime og i forhold til regler og lovgivning, som vi bør ændre”

Ministeriets metodeudvikling omdefinerer på den måde udfordringen til i mindre grad at implementere politik ud fra en ellers vældig gennemtænkt plan og i højere grad at omsætte og realisere de politiske mål til ny praksis gennem involvering og samarbejde.

Reform-kadencen hos politikerne er sat op

Det er tydeligt, at der er brug for denne metodeudvikling, og at der vil være det en tid endnu. For på trods af de mange gode viljer er der et meget snævert råderum for den implementering lokalt. Reformerne, der skal implementeres, er resultater af politiske forlig. Disse forlig kommer til verden som kompromisser efter utallige møder mellem mere og mindre magtfulde aktører på området.

Det bliver ministerierne, der står med implementeringsopgaven, og det er i sig selv ikke nyt. Det nye er snarere, at kadencen hos politikerne er sat vældigt op. Det er ikke bare den nuværende regering, der er gået ’reform-amok’. Det er nok snarere en tendens, som man kan iagttage på tværs af vestlige demokratier i øjeblikket, hvilket betyder at kommende regeringer sandsynligvis også vil insistere på konstante forandringsindsatser.

Så hvordan forholder vi os til det dilemma, at reformernes effektskabelse afhænger borgerrettede og eksplorative læringsprocesser over tid, mens reformtempoet sættes op og forskellige reformer skal implementeres og legitimeres samtidig?

Og hvordan sikres det, at de utilsigtede konsekvenser af de forhandlede kompromisser, som ofte forhindrer den politiske intention i at blive realiseret, tages op til politisk genovervejelse i folketinget, hvor omdrejningspunktet bliver effekten for borgeren og ikke partiorienteret interessehåndtering?

Det er derfor ganske innovativt, når de centrale instanser på beskæftigelsesområdet nu lægger stor vægt på at konsultere med praktikerne fra kommunerne i forhold til lovforberedelse og implementering.

Den stadig kortere tid mellem ord (reformforlig) og handling (ikrafttræden af de nye rammer) giver typisk kun tid til at inddrage eksperter. Derfor er det er en vigtig brugerinddragelse, der sker, når praktikerne i kommunerne og praksisorienteret viden nu bliver anerkendt som en vigtig del af ekspertisen. Men der er et stykke vej igen, hvis et fælles ejerskab for realiseringen af politiske intentioner for alvor skal blive et fælles foretagende på tværs stat og kommuner.

Det er ikke bare planlægningen og udmøntningen, der i højere grad skal åbne op for kontinuerlig feedback om praksisniveauets viden, udfordringer og idéer. Det er samtidig også en transformation af, hvad vi forstår ved en ’reform’.

En reform skal yderst sjældent på forhånd udspecificere ønsket aktivitet eller generere adfærd direkte, uanset hvor gennemtænkt initiativet end måtte være. I stedet bør reformer og andre ambitiøse forandringstiltag i højere grad iværksættes som en retningsgivende strategisk indsats, som udgør en ramme for forståelse og fortolkning af, hvad der sker i praksis. Og som ikke mindst skaber et dynamisk forhold mellem politik og praksis.

Med en bedre forståelse af, hvad der kan lade sig gøre indenfor denne ramme, kan brugercentret innovation rumme et unikt potentiale til at realisere ambitiøse politiske initiativer og dermed bidrage til øget legitimitet i de demokratisk funderede beslutningsprocesser.

Link til projektet ’Ny tilgang til reformer’: http://mind-lab.dk/case/ny-tilgang-til-reformunderstoettelse/

Link til Ph.d. afhandling om de vidensmæssige og processuelle aspekter af offentlig innovation i en dansk kontekst: http://mind-lab.dk/ph-d-den-offentlige-innovations-irrealitet/