Politisk ledelse står ved en korsvej

Den største udfordring for den offentlige sektor i de kommende år er en mere effektiv og kvalificeret ledelse og organisering af det offentliges samlede virksomhed som forudsætning for at forudse og løse fremtidens økonomiske og demokratiske udfordringer for Danmark. 

Den nationale politiske ledelse

Ser man på efterkrigstidens udvikling af det politiske lederskab i Danmark, er det rammende, at der er gennemført en række reformer af den offentlige sektors struktur og opgavefordeling uden, at der samtidig er tænkt og gennemført ændringer i det politiske systems måde at virke på under ændrede vilkår. Politikernes dobbelte rolle som repræsentanter for befolkningen og ansvarlige for samfundets økonomi og langsigtede udvikling er ikke genstand for en debat blandt de folkevalgte, ja opfattes vel nærmest som tabubelagt. Ideelt set burde nye krav til nationens politiske ledelse formuleres og komme til udtryk som led i en ændring af landets forfatning, og dermed i de politiske institutioners funktioner og rolle, som det skete efter en langstrakt proces med den seneste grundlovsændring i 1953.

Regeringsledelsen og opgavefordelingen i centraladministrationen

I takt med nye krav fra omverdenen er presset på regering og ministre taget til, uden at der afgørende er sket ændringer i antallet af ledende politikere og dermed den politiske kapacitet, der er til rådighed. Der er i stedet sket ændringer i rådgivnings- og pressearbejdet ved ansættelse af spindoktorer og andre rådgivere til ministrene. Et regeringssystem, som kendes fra de fleste europæiske lande med viceministre eller statssekretærer har kun sporadisk været berørt i den danske debat. Det er tydeligt, at der er behov for aflastning af ministrene, så der er bedre tid til de langsigtede beslutninger frem for den kortsigtede her og nu politik. Ikke overraskende ønsker de ledende embedsmænd i staten ikke et sådant system. Behovet for en mere reel afprøvning af unge politiske talenter i regeringsarbejdet presser sig også på, og bliver især tydeligt, når der skal stilles nye ministerhold før eller under et regeringsskifte. Et centralt led i denne problemstilling er den interne arbejdsdeling i regeringen og de oftest uklare kriterier, som ligger til grund for hyppige ressortændringer mellem ministerområderne, typisk ved et regeringsskifte.

Der er inden for de seneste 40 år gennemført to omfattende kommunalreformer med opgave- og strukturændringer uden at der, som konsekvens heraf, er set samlet på en reform af centraladministrationens opgaver og funktioner, som daterer sig helt tilbage til Enevældens dage. En centraladministrativ reform, som i højere grad spiller sammen med den nye opgavefordeling i regioner og kommuner, vil på en række områder kunne forbedre den samlede offentlige sektors innovationsevne og effektivitet, fordi stærke sektorhensyn og sektorlovgivning blokerer for tværgående løsninger i samarbejdet med regioner og kommuner.

Lovgivningsprocessen

Et andet tilbagevendende tema af betydning for velfærdstatens evne til fornyelse, er kvaliteten af folketingets lovgivningsarbejde, således som det materialiserer sig i de konkrete loves effekt på institutioner og borgere. Det har utallige gange været på dagsordenen i folketinget at skabe bedre kvalitet og en bedre sagligt funderet lovgivning med mere tid i den demokratiske proces i landets lovgivende forsamling. Alle er enige om, at behovet er stort, men alt bliver tilsyneladende ved det gamle, når den politiske proces kræver sit. Lovgivning hastes stadigvæk igennem lovmaskinen op til Grundlovsdag med korte høringsfrister, hvis overhovet nogen. Konsekvensen er alt for ofte en kompliceret og usammenhængende lovgivning, som må ændres, når praksis og ny indsigt indfinder sig. En konsekvens af den gældende lovgivningsproces er også, at det udfyldende regelarbejde i centraladministrationen bliver forsinket, af og til ufuldstændigt, og ikke mindst svært at administrere for regioner, kommuner og erhvervsliv. Der er flere gange stillet forslag om oprettelse af et uafhængigt lovråd i folketinget som supplement til centraladministrationens forberedende lovgivningsarbejde for dels at give folketingspolitikerne et redskab i lovgivningsarbejdet, dels sikre fuldstændig neutralitet i rådgivningen. En bedre kvalitetssikring af effekten af lovgivningen kunne også ske ved, at Rigsrevisionen fik en mere central rolle i bedømmelsen af lovforslags administrerbarhed som grundlag for lovgivningsarbejdet.

Styringstænkning og -praksis

Et tredje stort tema er statens styring af underliggende niveauer i den offentlige sektor: Kommuner, regioner og statslige (ofte selvejende) institutioner og virksomheder samt reguleringen af den private sektor. Problemstillingen hænger nøje sammen med lovgivningsprocessens kvalitet. Et af eksemplerne på en mere samlet styringstænkning er de 10 principper for samarbejdet mellem regeringen og kommunerne, som blev aftalt for nogle år siden i forbindelse med kommuneaftalerne. Det forblev løse principper, som hurtigt har måttet vige for dagligdagens politik. Det mest markante eksempel på en styringsfilosofi udspringer af “New Public Management” med stærke regulerings- og dokumentationskrav, senest ved vedtagelse af en meget stram budgetlov for alle offentlige budgetter. Den er effektiv under en økonomisk krise, men alt for traditionel og rigid i sin udformning, set i forhold til innovationen af de offentlige opgaver. Det virker generelt ikke som om, der centralt foregår eksplicitte og sammenhængende overvejelser om valget af reguleringsmetode - hverken i lovgivningsarbejdet eller i centraladministrationen. Det binder de modtagende enheders muligheder for at arbejde fleksibelt og på tværs af lovgivning og organisation og er unødigt ressourcekrævende. Erfaringen -set fra en kommunal synsvinkel er - at der aldrig kommer væsentlige ændringer ud af regelsaneringerne.

Den lokale politiske ledelse under pres:

Det lokalpolitiske systems måde at virke på har ikke på noget tidspunkt i efterkrigstiden været genstand for en samlet debat med henblik på at skabe en bedre og mere effektiv politisk ledelse. Der har dog siden den første kommunalreform i 1970 i den kommunale verden været først en debat om samspillet mellem politikere og embedsmænd og gode spilleregler for den fælles politisk-administrative ledelsesopgave. Debatten dukker ofte op ved kommunevalgene, men det er åbenbart svært for politikerne at foretage en samlet mere principiel debat om dette tema. Ved den seneste kommunale valgkamp 2013 oplevedes en gryende debat om det politiske lederskab og om behovet for at styrke den enkelte folkevalgte politiker.

Nyt samspil mellem politikere og de administrative chefer

Siden kommunalreformen i 2007 er der sket en glidning af indflydelse og strategisk tænkning væk fra politikerne over til de ledende embedsmænd og de kommunale direktioner. Det er en konsekvens af den vækst, der er sket med statens regulering af kommunerne, deres bredere opgavefelt og endelig de større og mere komplekse kommuner. Der er samtidig sket en øget professionalisering af den kommunale ledelse og organisation, som forstærker ubalancen mellem den politiske og den administrative ledelse, især efter den seneste kommunalreform i 2007. Det er tydeligt, at kravet om professionalisering af ledelsen af kommunerne i stigende grad kommer i et dilemma, når folkevalgte lægmænd og –kvinder skal styre store komplicerede velfærdssystemer i et samspil med stærke faglige professioner og en professionel administrativ ledelse. Det kalder på andre organisationsformer, som allerede er afprøvet i enkelte kommuner, og som giver politikerne en stærkere rolle i ”bestyrelsesarbejdet” og samtidig mere plads til den professionelle administrative ledelse. Vi står ved en korsvej, hvor man enten må forbedre de lokale politikeres vilkår for at udøve politisk ledelse af de store velfærdsområder, - velfærdsledelse - eller alternativt give de lokale embedsmænd en mere selvstændig og markant rolle som statens forlængede arm, således som det kendes i den angloamerikanske verden.

Konsolidering af ledelsesfagligheden

Det seneste årti gav med ”Kodeks for god offentlig topledelse” i 2005 et stort løft i debatten af professionel ledelse i hele den offentlige sektor. Kodekstænkningen spredte sig hurtigt til andre sektorer, f.eks. god skoleledelse, god daginstitutionsledelse og kommuner, regioner og statslige enheder udformede deres egne versioner ud fra det samme normative udgangspunkt. Væksthus for ledelse, som drives af de kommunale arbejdsgivere og lønmodtagerparter er et væsentligt element i kvalificeringen af den offentlige ledelse i kommunerne. Man har her formået at udvikle ledelsestænkning og –praksis i en lettilgængelig og nytænkt form. I det hele taget er forskning og praksis i offentlig ledelse for alvor kommet i fokus med dokumentation af, at der på de givne vilkår leveres kvalificeret ledelse, der rækker langt ud over det offentlighed får indtryk af. 

Fokus på ledernes resultater

Sideløbende med disse og andre processer, som jeg har fremhævet er lederevalueringer kommet meget mere i fokus, ofte kombineret med resultatkontrakter, mest på statens område men også i kommunerne. Skal man for alvor gå videre i retning af resultatmålinger, ”performance management” og kontrakter for lederne på alle niveauer, kræver det både i staten og i kommunerne en ændret organisation og en ny måde at tænke resultatfokusering på. Det giver kun mening, hvis man isolerer afgrænsede opgaveområder og resultataflønner ledere, f.eks. ved drift af bygninger og veje, offentlige selskaber, enkeltinstitutioner eller konkrete projekter, hvis lederen af området – i betydelig armslængde fra den politiske ledelse – har midlerne til rådighed til at skabe resultater ud fra en specifik og bindende kontrakt. Produktivitetskommissionen peger i sin tredje analyse også på behovet for mere resultatbaserede aflønningsformer på alle niveauer, og især for lederne.

God ledelse er forudsætningen for den nødvendige forandring

Demografien har også ramt de offentlige ledere - og hårdere end de menige medarbejdere. Det betyder en stor afgang af offentlige ledere – op mod halvdelen i løbet af de kommende 10 år. Det er baggrunden for, at talentudvikling og talentpleje, kombineret med bindende karriereplaner nu i langt højere grad ses som en ledelsesforpligtelse. Det er en forudsætning både for god ledelseskvalitet i den kommende generation af ledere, og for en nytænkning af ledelsesprocessen med færre ledere end i dag. Denne nytænkning må komme fra næste generation, som uden tvivl i langt højere grad vil tage bestik af, på hvilke vilkår og ikke mindst i hvilket samspil med familieliv og fritid, man ønsker at være leder. En særlig og vigtig problematik er, hvordan vi får flere kvinder i ledelse end de 10%, vi ser i topledelsen og 30% for mellemlederne i den kommunale verden.

Det haster faktisk!

Det danske velfærdssamfund står overfor store forandringer – det ved enhver, og der er mange bud på løsninger. Skal der ske afgørende ændringer i ledelsen af Danmark, skal den politiske og den professionelle ledelse fortsat styrkes og udvikles, og det må ske på baggrund af et solidt og fagligt grundlag ved vore bedste forskere, fagfolk og praktikere. Skal forandringerne have effekt og forankres, må debatten om de ovennævnte temaer ske i en vekselvirkning mellem faglige fora, praktikere og politikere. Men det er afgørende for gennemslag i det politiske system er en offentlig debat, nationalt og lokalt som en forudsætning for at skabe grundlaget for disse forandringer – lidt før de bliver tvingende nødvendige. Det haster faktisk!