Den økonomiske politik, der lægges op til i spørgsmålet, vil samlet set indebære ganske vidtgående ændringer af det danske samfund og dansk økonomi. Forslagene vil øge vækstpotentialet i den private sektor ret betydeligt, men medfører modsat en kraftig reduktion af den offentlige beskæftigelse og det offentlige forbrug.
I modsætning til en udvikling hvor den offentlige sektor begrænses markant, ønsker regeringen en balanceret udvikling i det danske samfund, hvor der også er plads til væsentlig fremgang i den private beskæftigelse, samtidig med at der er prioriteret råderum til fortsat at udbygge den offentlige velfærd. I perioden 2015-2020 er der forudsat en årlig gennemsnitlig vækst i det offentlige forbrug på 0,6 pct., hvorefter der frem mod 2025 beregningsteknisk er lagt en gennemsnitlig årlig vækst på 1,1 pct. til grund. Dermed er det beregningsteknisk lagt til grund, at den offentlige beskæftigelse kan stige med i alt 32.000 fuldtidspersoner fra 2013 til 2025.
Udsigt til forringelser af den offentlige velfærd Forslagene i spørgsmålet lægger derimod op til at reducere det offentlige forbrug med omkring 80 mia. kr. frem mod 2025 i forhold til Finansministeriets seneste mellemfristede forløb. Det svarer til et gennemsnitligt årligt fald i det offentlige forbrug på 0,5 pct. i perioden 2015-2025, jf. nedenfor. Frem mod 2025 vil den offentlige beskæftigelse skulle reduceres med 92.000 fuldtidspersoner i forhold til i dag – svarende til mere end hver 10. offentligt ansat. Væksten i den offentlige sektor og det offentlige forbrug har stor betydning for den offentlige service, der kan tilbydes borgerne. Fx vil der i de kommende år ligge et stigende pres på det offentlige forbrug, hvis det nuværende serviceniveau skal opretholdes i takt med, at der kommer flere ældre. Hvis der derudover ønskes et øget serviceniveau, vil det som udgangspunkt kræve en yderligere vækst i det offentlige forbrug.
I spørgsmålet er det ikke konkret beskrevet hvilke dele af det offentlige forbrug, som skal reduceres. Derfor er det ikke muligt at komme med en konkret vurde-ring af de afledte effekter af det lavere offentlige forbrug. Der er imidlertid risiko for en forringelse af en række af centrale offentlige ydelser, herunder eksempelvis lavere kvalitet og dækning i det offentlige sundhedssystem, lavere kvalitet i uddan-nelserne og færre ressourcer til at fastholde et veludbygget socialt sikkerhedsnet. Alternativt kan øget egenbetaling indgå som et centralt element i finansieringen af den offentlige velfærd.
Eksempelvis vil kvaliteten i de offentlige sundhedsydelser være udfordret i takt med, at den demografiske udvikling i de kommende år trækker i retning af et stør-re træk på den offentlige sundhedssektor. Lavere kvalitet i de offentlige sundheds-ydelser kan betyde, at befolkningen i højere grad tilkøber sig sundhedsydelser gennem private sundhedsforsikringer mv. Det vil dog primært være personer med høje indkomster, som har mulighed for at tilkøbe sig private sundhedsordninger. Tilsvarende vil den foreslåede reduktion i det offentlige forbrug gøre det vanske-ligt at understøtte den stigning i uddannelsesniveauet, der fremadrettet er udsigt til, samtidig med at der sikres en høj kvalitet i uddannelsessystemet. Det kan i den sammenhæng blive nødvendigt med en højere grad af brugerbetaling i uddannel-sessystemet med risiko for at begrænse den frie og lige adgang til det danske ud-dannelsessystem. En mindre stigning i befolkningens uddannelsesniveau end det, som er lagt til grund i den mellemfristede fremskrivning, vil svække produktivitetsudviklingen. En sådan effekt er imidlertid ikke medregnet i BNP-virkningerne nedenfor. Krav om stor tilpasning i den private beskæftigelse Modsat øger forslagene vækstpotentialet i den private sektor ret markant. Der er imidlertid allerede forudsat en kraftig stigning i den private beskæftigelse i de kommende år i takt med, at en række reformer øger arbejdsudbuddet, og konjunk-turerne genoprettes efter krisen. Med regeringens økonomiske strategi i Vækstplan DK er det således sigtepunktet at skabe 150.000 nye private arbejdspladser frem mod 2020. Med forøgelsen af efterløns- og folkepensionsaldrene i perioden 2021-2025 stiger arbejdsudbuddet yderligere, og der i alt plads til en stigning i den private beskæftigelse svarende til ca. 184.000 fuldtidspersoner fra 2013-2025, jf. figur 2. Dermed er der allerede udsigt til en historisk kraftig stigning i den private beskæf-tigelse i de kommende år. Med forslagene i spørgsmålet øges det strukturelle niveau for den private beskæf-tigelse imidlertid med yderligere 250.000 personer frem mod 2025, jf. figur 2. Oven i den udvikling, som allerede ligger i den mellemfristede fremskrivning, vil det dermed kræve en i historisk perspektiv meget kraftig stigning i den private beskæf-tigelse at komme op til den nye strukturelle ligevægt, og det er usikkert, om tilpas-ningen vil være tilendebragt i 2025.
Hvis økonomien og arbejdsmarkedet først efter en årrække har tilpasset sig til det øgede arbejdsudbud og den ændrede fordeling mellem den private og offentlige sektor, kan det føre til en periode, hvor ledigheden er højere end normalt. I den aktuelle situation, hvor dansk økonomi i forvejen er i en genopretningsfase, kan lavere offentlig efterspørgsel indebære en risiko for, at genopretningen efter krisen forsinkes.
Øget økonomisk ulighed Forslagene har også betydelige implikationer for indkomstfordelingen i det danske samfund, og der gives store skattenedsættelser til virksomheder og navnlig personer i beskæftigelse, som vil opleve højere disponible indkomster. Det har navnlig stor betydning for personer med de højeste indkomster. Fx øges den disponible indkomst blandt de 10 pct. med de højeste indkomster med omkring 61.000 kr. årligt og med 7.000 kr. blandt personer med de 10 pct. laveste indkomster. Det afspejler, at skattetiltagene er rettet særligt mod personer i beskæftigelse (og dermed i de højere indkomstdeciler) samtidig med, at finansie-ringsforslagene reducerer overførselsindkomsterne. Gevinsten blandt personer med lave indkomster skal imidlertid ses i sammenhæng med den foreslåede markante reduktion af det offentlige forbrug. Det må som nævnt formodes, at mange borgere vil søge enten at købe sig til disse serviceydel-ser på det private marked eller gennem forsikringer sikre sig adgang til dem. Indregnes fordelingsvirkningerne af lavere offentligt forbrug (såkaldte udvidede for-brugsmuligheder, jf. nedenfor), indebærer forslagene samlet set en reduktion i forbrugsmulighederne for de 10 pct. med de laveste indkomster med knap 9.000 kr. Gevinsterne ved forslagene er samlet set meget ulige fordelt og kan efterlade betydelige fordelingsudfordringer.
Virkning på de offentlige finanser
Nedenfor vurderes virkningen på de offentlige finanser. Det skal imidlertid under-streges, at beregningerne er foretaget isoleret, og der er således ikke taget højde for samspilseffekter. Dermed vil de meget omfattende skatte- og afgiftsnedsættel-ser i nogen grad gribe ind i hinanden. Derved overvurderes adfærdseffekterne, dvs. den opgjorte virkning på de offentlige finanser bliver samlet set for positiv, jf. nedenfor. Tabel 1 angiver den samlede virkning på den primære offentlige saldo. Det vurde-res med væsentlig usikkerhed, at forslagenes saldovirkning i 2025 vil indebære en forbedring på ca. 2½ mia. kr. i 2025. Beregningerne tager udgangspunkt i de opgørelsesprincipper som lå til grund for den udgave af nationalregnskabet, der gik forud for den hovedrevision af national-regnskabet, der blev offentliggjort 15. september 2014. De ændrede opgørelses-metoder i det reviderede nationalregnskab vurderes generelt ikke at have betydning for de beregnede virkninger.
Der knytter sig særlig stor usikkerhed til forslaget om en ”10 pct. produktivitets-forbedring i den offentlige sektor”. Der er ikke angivet virkemidler til at opnå en sådan produktivitetsforbedring på 10 pct. Derfor er det lagt til grund, at forslaget alene indebærer en reduktion af det offentlige forbrug på 10 pct. over syv år. I den sammenhæng skal det understreges, at en reduktion af det offentlige forbrug ikke i sig selv øger den offentlige sektors produktivitet. Uden konkrete produktivitets-fremmende virkemidler vil en så stor reduktion af offentligt forbrug indebære et mærkbart lavere serviceniveau.
Samlet set indeholder spørgsmålet forslag til lavere skatter og afgifter for næsten 113 mia. kr. Det er således tale om en gennemgribende omlægning af statens ind-tægter fra skatter og afgifter. Forslagene vil ændre den nuværende skattestruktur samt indebære en betydelig reduktion af den samlede omfordeling. Generelt er afgifter velegnede til at sikre, at eksterne omkostninger som miljø- og klimabelastning, forurening, støj og trængsel reguleres på en omkostningseffektiv måde. Ligeledes kan afgifter ofte sikre omkostningseffektiv opfyldelse af mål og forpligtelser. Afskaffelse eller nedsættelse af afgifter i vidt omfang vil derfor typisk medføre en belastning af offentlige finanser og økonomisk velstand, som oversti-ger den belastning, der bortfalder med de i spørgsmålet nævnte tiltag. De samfundsøkonomiske omkostninger ved fx at lade direkte regulering træde i stedet for afgifter kan således være betydelige. Med afskaffelsen af registreringsafgiften og reduktionen af benzinafgift vil de politisk aftalte klima- og energimål skulle opnås med reduktion i udledninger andre steder i økonomien, og det kan indebære en betydelig omkostningsforøgelse for virksomheder og/eller en reduktion i købe-kraften for forbrugerne. Det skal bemærkes, at forslaget om reduktion af erhvervsstøtte med 10 mia. kr., der i tabel 1 er indregnet under ”øvrigt”, vil medføre tilsvarende skattestigninger for erhvervene. Da størstedelen af erhvervsstøtten gives via skattesystemet (de såkaldte skatteudgifter), er det således lagt til grund, at reduktionen af erhvervs-støtten udmøntes ved lavere erhvervsstøtte gennem skattesystemet. Reduktionen i det offentlige forbrug skønnes med betydelig usikkerhed at forbedre den primære offentlige saldo godt 78 mia. kr., jf. ovenfor. Overførselsindkomster reduceres med knap 23 mia. kr., mens øvrige budgetforbedringer beløber sig til godt 14 mia. kr. Virkning på BNP, arbejdsmarked og indkomstfordeling Virkningerne på BNP og beskæftigelse er behæftet med særlig usikkerhed. Det skyldes, at der samlet er tale om gennemgribende ændringer af eksisterende lovgivning, og at der som nævnt kan være et betydeligt samspil, når alle elementer iværksættes samtidigt. Hertil kommer at Finansministeriets regnemetoder i de fleste tilfælde knytter sig til marginale ændringer. Det betyder, at de beregnede virkninger er forbundet med betydeligt større usikkerhed end normalt. Den samlede virkning af forslagene på BNP, arbejdsmarked og indkomstfordeling er angivet i tabel 2. Initiativerne skønnes samlet at øge BNP med ca. 108 mia. kr., svarende til en niveaustigning på omkring 5¼ pct. BNP-virkningerne afspejler først og fremmest øget arbejdsudbud. Hertil kommer virkninger som følge af lavere omkostninger og bedre ressourceudnyttelse ved lavere afgifter. Der er generelt anvendt samme principper for vurderingen af forslagenes virkning på produktivitet pr. arbejdstime (og dermed på det strukturelle BNP) som i for-bindelse med Vækstpakke 2014. Virkningerne af de enkelte forslag kan blive juste-ret senere hen, efterhånden som de anvendte beregningsprincipper videreudvikles og udbygges.Samlet set skønnes arbejdsudbuddet øget med omkring 124.000 fuldtidspersoner lang på sigt. Virkningen på arbejdsudbuddet dækker over en deltagelseseffekt og en timeeffekt på henholdsvis ca. to og en tredjedel. Deltagelseseffekten kan hovedsagligt henføres til forslaget om at afskaffe efterlønnen og hæve folkepensionsalderen, som samlet vurderes at øge arbejdsudbuddet med ca. 70.000 personer. Det er ikke muligt at opdele den øvrige deltagelseseffekt på ledige personer og personer uden for arbejdsstyrken. Derfor er der i besvarelsen ikke foretaget en konkret vurdering af effekten på den strukturelle ledighed.
Den private beskæftigelse skønnes øget på langt sigt med næsten 250.000 fuld-tidspersoner, mens den offentlige beskæftigelse skønnes reduceret med ca. 124.000 personer. Omflytning af arbejdspladser fra offentlig til privat øger ikke automatisk eller i sig selv velstanden. Mulige virkninger vil afhænge af, om der er forskel i produktivite-ten for de aktiviteter, der øges henholdsvis reduceres. Overordnet er det først og fremmest udviklingen i den samlede beskæftigelse, der har betydning for vækst og velstand. Sammenlignet Finansministeriets seneste mellemfristede fremskrivning, hvor den offentlige beskæftigelse stiger med 32.000 fuldtidspersoner fra 2013-2025, indebæ-rer de foreslåede initiativer, at antallet af offentligt ansatte i stedet reduceres med ca. 92.000 personer. I samme periode betyder initiativerne, at den private beskæftigelse kan stige med i omegnen af 430.000 personer mod en stigning på 184.000 personer i den mellemfristede fremskrivning. Beregningen af beskæftigelsesvirkningerne følger Finansministeriets regneprincipper, hvor ændringer i den offentlige beskæftigelse for uændret strukturel beskæftigelse overvæltes fuldt ud i privat beskæftigelse, jf. Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministeriet (www.fm.dk). Initiativerne (hvor det antages, at produktivitetsforbedringerne på samlet 10 pct. frem mod 2025 realiseres som en reduktion af det offentlige forbrug) reducerer samlet set det offentlige forbrug med ca. 15 pct., hvilket indebærer, at det offentlige forbrugs andel af BNP i 2025 reduceres til væsentligt under det historiske gennemsnit siden 1990, jf. figur 4. Det skal ses i sammenhæng med, at det planlagte forløb i den seneste mellemfristede fremskrivning indeholder en gradvis normalisering af det offentlige forbrugs andel af BNP frem mod 2020 fra et højt niveau. Det skal bemærkes, at lavere offentlige udgifter, der ikke modsvares af øget produktivitet, vil indebære lavere servicestandarder. Lavere servicestandarder indenfor uddannelse, der medfører et lavere uddannelsesniveau, vil på langt sigt have negative virkninger på den samlede velstand. Forslagene reducerer samlet set den gennemsnitlige årlige realvækst i ressourcerne til det offentlige forbrug i perioden 2015-2025 fra 0,9 pct. i den seneste mellemfristede fremskrivning til -0,5 pct. Initiativerne indebærer som nævnt en ret kraftig forøgelse af indkomstforskellene.Målt ved Gini-koefficienten øges forskellene i befolkningens disponible indkomster med ca. 1½ pct.-point. Det har ikke været muligt at beregne fordelingsvirkninger på alle forslagene, og den angivne virkning er formentlig et underkants-skøn5. Indregnes værdien af reduktionen af det offentlige forbrug som en tilsvarende reduktion af befolkningens indkomster – i form af en reduktion af de udvidede forbrugsmuligheder – indebærer det en yderligere forøgelse af indkomstforskelle-ne med knap 3¼ pct.-point målt ved Gini-koefficienten6.
Forslagene indebærer dermed samlet set en forøgelse af indkomstforskellene – inkl. virkningen af lavere offentligt forbrug – svarende til en stigning i Gini-koefficienten 4¾ pct.-point. Det svarer til ca. ti gange den forøgelse af indkomstforskellene, som Forårspakke 2.0 vurderedes at indebære, eller næsten seks gange fordelingsvirkningerne af en afskaffelse af topskatten. Øvrige bemærkninger til besvarelsen Det skal igen understreges, at der er regnet isolerede virkninger af de enkelte for-slag. Den samlede virkning af de 41 forslag vil imidlertid være forskellig fra sum-men af de enkelte isolerede bidrag. Særligt skal der peges på, at der er tale om meget betydelige skatte- og afgiftsned-sættelser, som i nogen grad griber ind i hinanden. De afledte virkninger af fx lavere registreringsafgift mindskes således, hvis energiafgifterne samtidig nedsættes. Det betyder alt andet lige, at de afledte virkninger af den samlede pakke af æn-dringer må forventes at være overvurderet, hvorfor pakken vil belaste de offentlige finanser mere end angivet i tabel 1. Desuden vil blandt andet hovedaktionærer kunne nedbringe skatten ved at omlægge fra aktieindkomst til lønindkomst. Der er heller ikke indregnet bidrag fra denne samt andre skatteplanlægningsmuligheder, hvilket isoleret set ligeledes trækker i retning af at forringe de offentlige finanser. Det bemærkes, at der ikke er regnet virkninger på forslagene om forsyningssikkerhedsafgiften (som blev fjernet i forbindelse med aftale om vækstpakke i 2014) (forslag 21) og besparelser på den aktive beskæftigelsesindsats på 5,3 mia. kr. (for-slag 41), jf. anmærkninger nedenfor. En række af de konkrete afgiftselementer samt beskæring af tilskud til vedvarende energi vil indebære, at fortsat opfyldelse af målsætninger og internationale forpligtelser i klima-, energi- og miljøpolitikken ikke være mulig. Der er ikke indregnet virkninger af alternative instrumenter til at opnå de politisk aftalte målsætninger, ligesom der heller ikke er foretaget en vurdering af hvilke alternative virkemidler, der kan tages i anvendelse, hvis målsætningerne skal opfyldes. Tabel 3 angiver en oversigt over initiativerne, herunder provenuvirkning og virk-ning på arbejdsudbud, BNP og Gini-koefficient. Forslagene er for overskueligheden skyld nummereret, og det bemærkes, at rækkefølgen afviger lidt fra udvalgs-spørgsmålets ordlyd. I det følgende beskrives forudsætninger og forbehold for de enkelte initiativer. (I vedhæftede dokument kan du læse dels de konkret spørgsmål, som Ole Birk Olesen havde stillet, samt ministeriets detaljerede forklaringer og redegørelse for svarene. red.)
