Skole-professor afviser konklusioner på Kora-rapport: Målstyring er kommet for at blive

”Vejen til helvede er brolagt med målstyring,” skrev Politikens uddannelsesredaktør Jacob Fuglsang (JF) med vanlig sans for spidsformuleringer d. 14. april 2016. Baggrunden er en review-rapport fra KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, dvs. en rapport der gennemgår og sammenfatter relevant forskningslitteratur på et bestemt område, her brugen af målstyring i den offentlige sektor.

Ifølge flere reaktioner skulle rapporten vise, at resultatbaseret styring ikke virker efter hensigten. Det skyldes blandt andet, at fokus på resultater får eksempelvis folkeskolerne til at satse på de stærke elever, for at leve op til mål og resultatkrav.

Nyheden om, at resultatbaseret styring ikke virker efter hensigten, er jo noget af en sensation – hvis den ellers holdt vand. Men folkeskolen har været målstyret siden den blev grundlagt for 200 år siden, i 1814. Dengang lød formålsparagraffen for den samlede danske skole:

”Ved Børnenes Underviisning skal der i Almindelighed tages Hensyn til at danne dem til gode og retskafne Mennesker i Overensstemmelse med den evangelisk-christelige lære; samt til at bibringe dem de Kundskaber og Færdigheder, der ere dem nødvendige for at blive nyttige Borgere i Staten.”

Altså: Der blev formuleret klare mål.

På vej til helvede i 200 år

Disse mål skulle realiseres ”ved børnenes underviisning”. Det må da kaldes målstyring. Og sådan har det været lige siden: Politikere fastsætter mål. Disse mål skal lærerne – i vor tid lærere, pædagoger og ledere – indfri. Så hvis vejen til helvede er brolagt med målstyring, så har vi været på vej til helvede i godt 200 år.

Vi må erkende, at mål er kommet for at blive, fordi politikere naturligt nok gerne vil bevæge samfundet i en bestemt retning.

Ja, ikke alene vil politikere bevæge samfundet i en bestemt retning. Det er faktisk et udtryk for demokrati, at et flertal af folkevalgte politikere beslutter sig for folkeskolens mål og forventer, at vores fagprofessionelle – lærerne, pædagogerne og skolelederne – efterlever disse mål.

Hvad er alternativet? At den enkelte skoleleder beslutter sig for sin skoles helt private mål. Eller at den enkelte lærer gør det med de klasser og fag, hun har.

”Her skal eleverne ikke kunne læse, skrive og regne. Her satser vi på guitarspil.”

Nej vel? Målstyring er kommet for at blive, så længe vi har en folkeskole, hvis mål fastsættes politisk.

Problemet er måden snarere end styringen

Meget af den kritik, der er fulgt i kølvandet på Kora-rapporten er der simpelthen ikke dækning for. Eksempelvis lyder det allerede i resumeet af rapporten, at ”der er en række ikke-intenderede konsekvenser forbundet med at bruge RBS (resultatbaseret styring), fx hvis skolerne i højere grad arbejder efter at undgå dårlig omtale frem for at arbejde for at fremme elevernes læring og fremtidige præstation.” (s. 6).

Det er jo en helt anden snak: Det er ikke resultatbaseret styring, der er problemet, men det er måden, den praktiseres på.

Lederne skal ikke opfylde mål for at please forvaltning eller politikere, men for at fremme elevernes læring.

Det betyder, at man ikke skal bruge incitamenter, der frister ledere, lærere eller pædagoger til at snyde på vægten, fx ved at lade hånt om svage elever, fordi det er nemmere at nå målene med de stærke elever. Man skal ikke snyde med vægten, fx manipulere med måleredskabet. Og man skal formulere målene, så de faktisk handler om det, der er vigtigt: elevernes læring, trivsel og udvikling og ikke alle mulige andre ting.

Data er fra før folkeskolereformen

Rapportens forfatter har dog selv en del af skylden for de oprørte reaktioner. Når Marie Østergaard Møller, hovedforfatter til rapporten, til Politiken siger, at ”intet tyder på, at resultatbaseret styring er en god styreform på de velfærdsområder, vi har undersøgt”, så kan det overraske, at hun efterfølgende, på spørgsmålet om målene skal droppes, svarer: ”Slet ikke. Det er vigtigt med evidens, og det er vigtigt med mål. Man skal arbejde med andre og supplerende måder, hvorpå man kan skabe evidens for det, man gør. Der er forskel på, om man jagter mål for at gøre beslutningstagere uden for organisationen glade eller for reelt at forbedre arbejdet.”

For at forstå baggrunden for dette, må man dykke ned i rapportens 78 sider. Her ser man, at der til belysning af målstyring på grundskoleområdet er brugt 27 studier fra perioden 1995-2014. Seks af disse studier er fra Danmark, 21 fra udlandet, heraf ni fra USA.

Alle de refererede danske undersøgelser stammer fra tiden før folkeskolereformen. Det mest karakteristiske er nok, at disse 27 rapporter leverer temmelig varierende konklusioner, som det er vanskeligt at uddrage noget entydigt resultat fra.

Det falder i øjnene, at flere af de ni studier fra USA stammer fra Bush-administrationens ”No Child Left Behind”: To af rapporterne refererer direkte til denne policy. I dag er der bred enighed i uddannelsesforskningen om, at ”No Child Left Behind”, som var rendyrket New Public Management (NPM), var en massiv fiasko.

USA brugte simple incitamenter

Men årsagen var ikke, at man praktiserede målstyring, men at man gjorde det med negative og positive incitamenter (fyringstrusler og økonomiske belønninger), som fjernede tilskyndelsen til at nå de reelle mål for i stedet at performe så godt som muligt.

For eksempel var den meget omtalte – og på mange måder vellykkede – reform i Ontario/Canada en modreaktion på netop NPM. Alternativet var det, der hedder Capacity Building. Hvis du vil nå dine lærings- og trivselsmål, skal du styrke skolernes professionelle kapital.

Mål giver bedre resultater

En af de engelske rapporter i KORA-reviewet handler om de negative effekter af ”performance pay” for skoleledere, dvs. om effekten af dårlige incitamenter. En anden engelsk rapport fra 2006, som refereres i KORA-reviewet, konkluderer at ”skoler, der bruger mål (…) klarer sig bedre end skoler uden mål” (s. 32). KORA-reviewet kommenterer selv dette ganske centrale resultat: ”Det er et væsentligt fund, idet det siger noget om, at det at arbejde efter mål alt andet lige fremmer elevlæring” (s. 32).

Så nej, vejen til helvede er altså ikke brolagt med målstyring. Konklusionen – også inde i Kora-rapporten - er, at målstyring er kommet for at blive. Men konklusionen er også en erkendelse at, at mål- og resultatstyring skal praktiseres på en måde, så man rent faktisk fremmer målopfyldelse og ikke tilskynder til snyd og bedrageri.

Vi ved fra masser af forskningslitteratur, at en af de vigtige veje til at realisere målene er kompetenceløft og ordentlige arbejdsbetingelser for lærere, pædagoger og ledere. Det er en ledelsesopgave, og dermed er den altoverskyggende konklusion måske snarere, at der er brug for mere og bedre ledelse.