“Det er sjældent viljen hos de enkelte offentligt ansatte til at yde en god service, der mangler. Det karakteristiske er et stærkt menneskeligt og professionelt engagement. Problemerne ligger som oftest i de rammer i form af regler, procedurer og administrative systemer, som vi har bygget op.”
Sådan lød det for 30 år siden, da daværende regering Schlüter med finansminister Henning Christophersen som drivkraft præsenterede “Regeringens Program for Modernisering af Den Offentlige Sektor”.
Henning Christophersen: Politikerne mangler lederskab
Moderniseringen af den offentlige sektor er delvist mislykkedes, mener tidl. finansminister og formand for Venstre, Henning Christophersen. Han var arkitekten bag Moderniseringsprogrammet fra 1983, der i dag ses som moderen for de sidste 30 års forsøg på at skabe en effektiv offentlig sektor.
Videre lød det dengang:
“Hovedformålet med regeringens program for modernisering af den offentlige sektor er at forny og forbedre det offentliges service overfor borgere og virksomheder. De må ske inden for de ressourcemæssige rammer, vi kender i dag.”
I dag står Moderniseringsprogrammet både som milepæl for tre årtiers forsøg på at styre den offentlige sektor, men også som en kunstnerisk udstilling af, hvordan strategiske planer bliver oversat, før de rammer virkeligheden.
“I tre årtier har intentionen været den samme, men den er endnu ikke blevet oversat på en tilfredsstillende måde,” siger Søren Obed Madsen.
Han har netop afsluttet et forskningsprojekt ved CBS om strategiers vej fra direktionslokalet til virkeligheden, og når han ser udviklingen med offentlige moderniseringsstrategier over de sidste 30 år er han ikke i tvivl.
“Selvom man har haft den samme strategi i mange år, er det ikke ensbetydende med at den får den ønskede effekt. Det kræver en anden indsats end blot at vedtage strategien igen.” siger Søren Obed Madsen.
Ét er strategi, noget andet er at udføre den
Ifølge Madsen er det væsentligt at fokusere på, hvordan intentionen med strategien kan oversættes, og det var præcis det, Henning Christophersen havde blik for med Moderniseringsprogrammet.
Moderniseringsprogrammet addon
Se vores interviewserie med centrale beslutningstagere.
“Jeg følte, at der var brug for et projekt, som en lang række ministre kunne blive involveret i, og dermed skabe deres egne politiske mål. Formålet var at skabe medejerskab og involvering. Med Moderniseringsprogrammet kunne Finansministeriet skabe afsættet, og indgå alliancer med øvrige ministerier om en ny dagsorden. Derfor skabte vi plads til at de enkelte ministre kunne positionere sig, udvikle egne ideer og så videre,” fortæller tidligere finansminister Henning Christophersen i anledning af Moderniseringsprogrammets 30 års fødselsdag.
Tom Jacobsgaard var med som embedsmand under moderniseringsprogrammet og det følgende afbureaukratiseringsprogram. I dag er han programdirektør på CBS Executive, men under moderniserings- og afbureaukratiseringsprogrammerne var han bl.a. ansvarlig for et projekt, der sammenlagde Told og Skat, og efterfølgende sparede 3.500 mand.
“Planen var 5.000, men det sidste er først blevet gennemført godt 20 år efter, at vi foreslog det,” siger Tom Jacobsgaard og peger dermed på nogle af de udfordringer der præger den offentlige sektor i forbindelse med forandringer: Det tager tid.
“Det lykkedes med moderniseringsprogrammet at ændre de grundlæggende antagelser og værdier, og der blev foretaget nogle betydelige strukturelle ændringer i organisering og i omkostninger. Dengang var der måske også flere, der reelt troede på intentionerne og bakkede strategien op, hvor man i dag ser meget mere staffage – spin om du vil,” mener Jacobsgaard, som i dag også er i tvivl om den offentlige sektor er på vej til bedre tider.
“Bliver det bedre? Hvem ved. Det afhænger af, hvordan det går med de nye byråd og regionsråd og når der kommer et folketingsvalg igen. Meget er afhængigt af de nye beslutningstageres realistiske indstilling til, at der skal produktivitetsstigninger og mere arbejdstid til – i såvel den offentlige som private sektor,” siger den tidligere embedsmand.
Ny virkelighed
Med den økonomiske krise er der opstået en ny virkelighed, som også har sat dybe spor i den offentlige sektor. Den nuværende regering lagde da også ud med at lancere sit moderniseringsprogram, men denne gang med tillid som det gennemgående tema. Således sagde indenrigsminister Margrethe Vestager sidste år:
Dennis Kristensen artikler
”Der har aldrig været brugt så mange penge på den offentlige sektor, som nu. Desværre betyder det ikke, at vi har den bedste offentlige sektor i verden. Derfor har den nye regering sat moderniseringen af den offentlige sektor meget højt på arbejdssedlen. Nødvendigheden bliver også skærpet af den økonomiske situation. Her og nu har vi en økonomisk krise, som presser arbejdsløsheden op. Der er en ekstremt begrænset vækst i den private sektor, og på sigt er vi udfordret af en aldrende befolkning. Samtidig har vores produktivitet haltet i de seneste tyve år. Så bundlinjen er, at der er plads til forbedring – for de samme penge eller færre. Det er der, vi står.”
Vestager vil en tillidsreform, men den er siden mere eller mindre opløst af planer og udvalg. Hvad var det så finansminister Henning Christophersen gjorde dengang i 1983, som alligevel fik effekt?
“Vi etablerede indledningsvis Regeringens Moderniseringsudvalg, hvor vi samlede otte ministre, herunder blandt andre Palle Simonsen, Britta Schal Holberg, Mimi Jakobsen og Bertel Haarder. Det var i det forum, vi formede indholdet i Moderniseringsprogrammet, men forinden havde vi i Finansministeriets arbejdsgruppe tilført nogle interne politiske dimensioner, som handlede om at involvere en lang række ministerier og politikere aktivt i et fælles projekt,” fortæller Christophersen.
Intentionen var at skabe medejerskab og involvering på tværs af ministerierne, så der kunne vokse et fælles projekt frem for Regeringen og derigennem skabes en identitet, som de fire partier kunne være sammen om. På den måde blev Moderniseringsprogrammet på én gang et arbejdsprogram for store dele af Regeringen og et politisk projekt, der drev en konstant debat i det offentlige rum.
Noget lykkedes - men bureaukratiet bestod
Ifølge Eldrup, Jacobsgaard, Christophersen og flere andre kilder, som DenOffentlige.dk har talt med, fik Moderniseringsprogrammet effekt og skabte forandringer i de følgende år. Flere peger på, at det har dannet udgangspunkt for såvel Nyrup-regeringens som Fogh-regeringens programmer for den offentlige sektor, og derfor står Moderniseringsprogrammet fra 1983 som en solid milepæl den dag i dag.
“Det er fair at sige, at programmet ikke havde praktiske effekter den første lange periode. Men det fik effekt i takt med at der blev flyttet rundt og ændret på faste strukturer. Derfor kan man nok ikke undervurdere effekten i dag,” siger Eldrup i dag.
Men han erkender også, at effekten er svær at konkretisere.
“Moderniseringsprogrammet satte en kulturforandring i gang, og blev løftestang for New Public Management, hvor man indførte nogle nye managementprincipper i den offentlige sektor med inspiration fra privat sektor. Noget har virket, men det er tydeligt, at en del ikke har virket,” mener Eldrup.
Set over tre årtier og med fokus på Moderniseringsprogrammets formål, nemlig at stoppe væksten og bureaukratiet i den offentlige sektor, er alle enige om, at netop de ting er mislykkedes. Christophersen mener, at det skyldes udviklingen siden Moderniseringsprogrammet blev præsenteret.
“Det er et resultat af mangel på strategisk tænkning i skiftende regeringer siden. Man har ikke været tvunget til at gøre noget,” mener Christophersen og peger på, at der fra midt halvfemserne kom en række såkaldt fede år, hvor væksten i samfundet for alvor tog fart.
Eldrup er enig.
“Meget af det, der fulgte Moderniseringsprogrammet, har ikke virket godt. Afbureaukratiseringen er ikke lykkedes. Vi fik godt nok afskaffet noget, men der er samtidig kommet mere nyt til. I dag må vi nok erkende, at kontraktmål fører mere bureaukrati med sig,” siger Anders Eldrup.
I sin karriere har netop Eldrup spillet en central rolle i forsøgene på at effektivisere og modernisere den offentlige sektor. Efter 30 år med gentagne forsøg er han kommet til en erkendelse.
“Meget af det vi har forsøgt at hente ind i styringsmetoder fra privat sektor har ikke virket efter hensigten i den offentlige sektor,” siger Eldrup.
Stilstand
Siden Moderniseringsprogrammet i 1983 har skiftende regeringer gjort forsøg på effektivisering og modernisering af den offentlige sektor med varierende succes.
Nyrup-regeringerne fremlagde deres reformprogram "Nyt syn på den offentlige sektor" i 1993, hvor effektiviseringsintentionerne fortsatte. Anders Fogh Rasmussen relancerede moderniseringsbegrebet med "Moderniseringsprogrammet - med borgeren ved roret" i 2002, og fortsatte med Kvalitetsreformen i 2006.
Der har altså været gentagne forsøg på at rulle nye moderniseringsprogrammer ud over den offentlige sektor, men bureaukratiet er blevet stærkere og stærkere med årene.
Det fik sidste år en række forskere med Jacob Torfing i spidsen til at foreslå en ny forvaltningspolitik, og selv fagbevægelsen har i flere år efterlyst handling, som også Dennis Kristensen fra FOA har understreget. Alligevel vokser bureaukratiet, og faggrupper som socialrådgivere og sygeplejersker kan i dag dokumentere, at de bruger under 1 time ud af 5 til det arbejde de reelt er fagligt uddannet til.
Den udvikling er flere og flere ved at miste tålmodigheden med.
Langsom opløsning
Ansatte på tværs af fag og funktioner er begyndt at organisere et oprør. De er trætte af, at hovedparten af arbejdstiden går med administration og kontrol frem for at løse de opgaver, de er uddannet til. Protestbevægelsen Tag faget tilbage er et eksempel, og senest har FOA formand, Dennis Kristensen, foreslået, at offentligt ansatte bør udstyres med en udfordringsret.
For Søren Obed Madsen handler udviklingen og frustrationerne om, at strategierne vedbliver at være netop strategier. De bliver oversat, når de forlader beslutningstagerne, og dermed udebliver effekten, hvis man blot gentager det samme gennem årtier.
“Teksten er ikke svaret, men et produkt af en forhandling, og strategien bliver ofte abstrakt, så dem, der oversætter til handling, selv skal skabe forklaring og mening. I oversættelsen kan alt blive ændret. Ja, en ”terrorist” kan såmænd blive til en ”frihedskæmper”, siger Søren Obed Madsen, der anbefaler et større fokus på, hvad der skal og vil ske med strategien fra den bliver vedtaget til den skal udføres og implementeres.
Kommunikationsekspert og blogger, Søren Jensen, er enig. Han har gennem tyve år oplevet, hvordan nye planer og strategier finder vej til offentlige kontorer, men derfra opløses.
“Oplevelsen af strategier, der er skrevet hen over hovedet på kerneydelser og fagmedarbejdere, vil få det svært. Ja, de vil måske endda blive direkte modarbejdet,” mener Søren Jensen.
På sin blog opfordrer han offentlige ledere og politikerne til at trække i arbejdstøjet, hvis de vil leve op til deres ansvar.
“I nogle år med store forandringer, reformer og nye indsatser overalt har de offentlige beslutningstagere også et ansvar for at forsøge at styre denne pipeline lidt, så de vigtigste strategier får maksimal opmærksomhed. Der er simpelthen en grænse for, hvor mange nye strategier, der kan sendes ind ad døren, med håb om at blive forstået, oversat og implementeret. Det handler om god ledelse,” skriver Søren Jensen.
Netop ledelse har da også været i fokus de senere år, og noget tyder på, at lederne står foran store udfordringer de kommende år. Dette erkender også FOAs formand Dennis Kristensen.
“Der er etableret en sygelig generaliseringskultur, hvor en enkelt fejl bliver en generel fejl i hele den offentlige sektor. Der er brug for, at ledere og politikere går i spidsen for et holdningsskifte.”
Kristensens praktiske erfaringer med overenskomster, som han mener, bygger på en mistillidskultur, får ham i dag til at se mod kommunerne. For når det er så vanskeligt at forenkle, selvom man vitterlig vil, må forandringerne ske på anden vis. Derfor har Dennis Kristensen vendt blikket væk fra centraladministrationens, organisationernes og regeringens skriveborde og ud mod kommunerne.
“Regeringsinitiativer kan måske nok understøtte en udvikling, men jeg har opgivet troen på, at det kan flytte noget for alvor. Jeg tror ikke på, at forskellige reformprogrammer kan ændre særlig meget. Den borgernære velfærdsservice ligger jo i kommunerne, så de mærkbare forandringer skal ske der,” mener Dennis Kristensen.
Moderniseringsprogram 2.0
Men med reformer af offentlige ydelser, massive sparerunder i kommunerne og mere eller mindre stop for ansættelse af nye offentlige medarbejdere blæser forandringens vinde. Ifølge Eldrup vil det også påvirke den fremtidige kultur i den offentlige sektor.
Han mener, at der er et markant skifte på vej, som vil forme en ny periode, og afløse de polariserede skift fra planøkonomisk topstyring i halvfjerdserne til bureaukratiserende markedsstyring fra primo firserne og frem til i dag.
“Gennem de sidste 30 år har svaret på alle udfordringer hver gang været nye regler. Den tid er ved at være slut, tror jeg. Vi ser også nogle ændringer i den idealpolitiske tilgang, som kan resultere i en ny retning. Derfor kan man i dag tale om en offentlig sektor hvor kerneopgaven eksempelvis er fornuftig undervisning men ikke drift og bygning af skolerne,” siger Eldrup, der er overbevist om, at den nuværende krise vil tage grundlæggende forandringer med sig.
“Tiden er kommet, hvor velfærdsmodellen skal gentænkes for at bevare de grundlæggende værdifulde træk. Vi har brug for et Moderniseringsprogram 2.0," siger den tidligere departementschef.
