Speciale konkluderer: Der mangler tillid i den offentlige styring

Debatten om offentlig styring er ved at køre galt i forskellige opfattelser af dokumentation, kontrol og tillid. Ansatte sætter faktisk pris på kontrol i form af dokumentation, men problematiserer den meningsløse kontrol. Problemet er, at beslutningstagerne tilsyneladende går rundt med en forestilling om, at inddragelse og tillid giver mening, mens aktørerne ude i velfærdens virkelighed oplever  har store udfordringer med bureaukratisk meningsløshed og manglende inddragelse.

Dette er groft sagt nogle af konklusionerne fra vores undersøgelse "Kontrollen og tillidens rolle i styringen af beskæftigelsesområdet", som vi lavede i forbindelse med vores speciale.    Gennem en række interviews med ansatte og ledere i hele beskæftigelsesområdets styringskæde, har vi afdækket opfattelsen af tillid og kontrol.     Problemets udgangspunkt synes at være, at offentlig styring bærer præg af en manglende tillid til, at de kommunale serviceorganisationer og de fagprofessionelle medarbejdere har den motivation, faglighed og lokale ekspertise, der skal til for at sikre målopfyldelse inden for de givne rammer.    Det enorme bureaukrati og den voksende kontrol beskyldes ofte for at være kommet som en konsekvens af indførelsen af New Public Management (NPM). Som alternativ tales der om en mere tillidsbaseret styring og ledelse, der beror på respekt for medarbejdernes motivation og et ønske om at mobilisere deres faglighed og deres lokale ekspertise og viden. Tillid refererer i denne forbindelse til accepten af den risiko, der forbundet med en positiv forventning om, at medarbejderne ikke vil udnytte en given situation til at hytte deres eget skind og mele deres egen kage.   Tillidens rolle på beskæftigelsesområdet For netop at undersøge, hvilken rolle tillid har i offentlig styring, samt hvilket potentiale tillidsbaseret styring rummer, satte vi os for at skrive speciale om “Kontrollen og tillidens rolle i styringen af beskæftigelsesområdet”. 

Ved specifikt at kigge på styringen på beskæftigelsesområdet, undersøgte vi, om det politiske fokus på en mere tillidsbaseret styring og en afbureaukratisering af den offentlige sektor, har haft en effekt i praksis. Helt konkret undersøgte vi, hvordan de forskellige led i beskæftigelsesområdets formelle styringskæde opfatter styringen, og hvordan tillid og kontrol hver især kommer til udtryk i konkrete styringstiltag – her med et særligt fokus på implementeringen af 225-timersreglen.

Generelt viser analyseresultaterne, at det er svært at finde tegn på, at den tillidsbaserede styring har vundet indpas. Konkret fandt vi tre centrale punkter, der kan bidrage til debatten om kontrol og tillid i den offentlige styring.   Tillid og kontrol som forenelige styringsredskaber For det første bliver det i vores undersøgelse tydeligt, hvordan tillid og kontrol kan være forenelige størrelser, sådan at forstå, at kontrol kan virke understøttende for tilliden. Vi spurgte sagsbehandlere fra to forskellige kommuner, hvorvidt dokumentation hjælper til at understøtte deres arbejde. Hertil svarede ca. halvdelen af respondenterne, at det “i høj grad” understøtter deres arbejde, hvor den resterende halvdel svarede “i nogen grad”.    De fagprofessionelle fremhæver desuden, at dokumentationen gør deres arbejde mindre sårbart, samtidig med at det sikrer, at de i højere grad kan målrette indsatserne på baggrund af dokumentation. På den måde kan der med kontrol skabes evidensbaserede løsninger og hermed rum til faglighed. Samtidig fremhæves det, at dokumentationen er en forudsætning for borgernes retssikkerhed. Det ses således, hvordan visse former for kontrol kan virke understøttende for faglighed såvel som retssikkerhed og systemets legitimitet, hvormed der styringsmæssigt skabes tillid leddene imellem.   Fra processtyring til resultatstyring Et andet centralt fund er, at toppen af styringskæden mener, at der er sket et skifte i retningen af mere tillid inden for det sidste årti. Toppens respondenter fremhæver, hvordan fokus er forskudt fra processtyring til resultatstyring, hvormed de argumenterer, at der vises mere tillid til kommunerne og de fagprofessionelle. 

Tilliden viser sig i form af en større grad af decentralisering og mere kommunal autonomi og frihed. Toppen italesætter dog, hvordan denne frihed selvsagt må følges af et større økonomisk ansvar i kommunerne. Kommunen gives altså større ’frihed’ i opgaveløsningen, men underlægges samtidig en strammere økonomisk styring på resultatsiden. 

Det bliver således klart, at fokusset på resultatstyring frem for processtyring ikke nødvendigvis udspringer af et opgør med NPM. De styringsmæssige ændringer har karakter af stærkere central styring af decentrale indsatser, hvilket ligger helt i tråd med NPM’s oprindelige tilgang til styring, og som vidner om et grundlægende fravær af tillid.    Det isolerede kommunale led Den tredje vigtige pointe er, at det italesatte skifte i styringen, ikke lader til at have haft en reel virkning for kommunerne og sagsbehandlerne. De ser sig stadig som kraftigt styret af proceskrav. Især de fagprofessionelle føler sig tynget af meningsløs kontrol og uhensigtsmæssige regler. Vi spurgte sagsbehandlerne, hvorvidt den statslige styring generelt understøtter en effektiv opgaveløsning. Hertil svarede 42 procent “i ringe grad”. Ingen valgte svarmuligheden “i høj grad”.    Undersøgelse afslører desuden en klar divergens mellem styringsideal og praksis. I interviewene med toppen af styringskæden anerkender og udtrykker respondenterne nødvendigheden og værdien af at inddrage kommunerne i udarbejdelsen af regler og love. Paradoksalt nok oplever de kommunale led i vores undersøgelse, at de har en meget underordnet og isoleret rolle i styringskæden. Begge de interviewede kommunale ledere giver udtryk for, at kommunerne ikke i praksis bliver inddraget.   Dette resulterer i, at kommunerne og de fagprofessionelle ikke oplever, at lovgivningen og reglerne afspejler nogen særlig forståelse for deres lokale virkelighed. 83 % af de adspurgte sagsbehandlere mener, at centraladministrationen kun “i ringe grad” har forståelse for kommunernes lokale virkelighed, når de udarbejder love og regler. Således får det vejen fra top til bund til at virke lang, hvilket selvsagt ikke fremmer tilliden leddene i mellem.    Hvad så nu? Ingen i undersøgelsen anfægter vigtigheden af dokumentation og en vis kontrol. At sikre indsatsernes kvalitet og effektivitet vha. forskellige former for kontrol, er naturligvis en legitim ambition. Men hvori ligger problematikken i at kombinere dette med en grundlæggende tillid til de kommunale serviceorganisationer og de fagprofessionelle medarbejders villen og faglige kunnen? 

Debatten om offentlig styring bør ikke tage udgangspunkt i tillid eller kontrol, den bør i stedet omhandle, hvordan vi kan balancere disse to styringsredskaber, så de understøtter hinanden bedst muligt i bestræbelsen på at sikre motiverede medarbejdere, øget kvalitet og effektivitet i den offentlige opgaveløsning.

Med afsæt i specialets konklusioner, ser vi en mere tillidsbaseret styring som et vigtigt forsøg på at modvirke, at offentligt ansatte bliver kvalt i overstyring. Hvis tilliden blev udgangspunktet, og hvis den kommunale frontlinje i højere grad blev inddraget i styringsprocesserne, mener vi, at der ville findes et kæmpe potentiale i den ressourcemobilisering, der givetvis må ligge i inddragelsen af de fagprofessionelles faglighed og deres lokale ekspertise og viden.   Fakta: Silla Løndal Simonsen og Mette Knoth Sørensen  (klik på navn for email) har i vinteren 2017 afleveret specialet “Kontrollen og tillidens rolle i styringen af beskæftigelsesområdet” på Forvaltningsuddannelsen på Roskilde Universitet. Professor Jacob Torfing har været vejleder på specialet. Specialet undersøger de forskellige styringsniveauers opfattelse af styringen på beskæftigelsesområdet og diskuterer på baggrund heraf, hvordan kontrol og tillid kan understøtte hinanden i offentlig styring.    Specialet er udarbejdet på baggrund af interviews med hele den formelle styringskæde, hvilket dækker over Beskæftigelsesministeriet departement, Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering og herunder et af styrelsens Regionale Arbejdsmarkedskontorer.   Ydermere har vi foretaget interviews med to kommuners beskæftigelsesforvaltning på henholdsvis ledelses – og sagsbehandlerniveau. For særligt at få sagsbehandlernes syn på styringen og dens indvirkning på deres arbejde, har vi foretaget spørgeskemaundersøgelser med yderligere 12 sagsbehandlere fra de to samme kommuner.     Da specialet har haft udgangspunkt i et case-studie af implementeringen af 225-timersreglen, er der  kun adspurgt sagsbehandlere, der dagligt arbejder med 225-timersreglen. Spørgeskemaundersøgelsen bestod af små 30 spørgsmål centreret om emnerne, kontrol, tillid, dokumentation, rum til faglighed og specifikt 225-timersreglen.