Jeg har set departementer, der holdt deres minister beskæftiget med detaljer - og omvendt

Debatten om ledelse i og af det offentlige er stærkt oppe for tiden. Kritikken, frustrationerne og mistilliden har længe været der - blandt brugere, ansatte, vælgere og ikke mindst i medierne. Så spørgsmålet måtte jo komme: Hvad gør vi ved det?

For mig startede det i denne omgang dels med, at regeringen bebudede en ledelseskommission, dels med en kronik, ”Vejen til ny styring i den offentlige sektor” af N. C. Barkholt, T. Ø. Bentzen og H. Hjortdal i Politiken (9. januar 2017), som siden er udgivet på DenOffentlige, fordi Politiken kun havde plads til kronikken, men ikke til debatten, der er kørt livligt her på DenOffentlige.

De hyppigste (ikke de eneste) budskaber har hidtil været ”Sæt ... fri”: Sæt lederne fri”, ”Sæt medarbejderne fri”, ”Sæt fagligheden fri” og - måske tættere på kompleksiteten - ”Sæt kommunerne fri”. Næppe tilfældigt, at det er her udfordringerne opleves. Men er det nok? Er det muligt - og hvordan?   Kan to forskellige ben gå i takt? For vi lever i et repræsentativt demokrati, hvor den valgte politiske ledelse udstikker rammer og mål for de udførende organers virke. Det er grundlovens princip, og det holder vi fast i. Virkeligheden er knapt så klar og unægtelig mere speget. Den politiske ledelse og den udførende ledelse er som to søjler med mange etager og krydsende forbindelser og med ministre, som i princippet er ansvarlige for det yderste led.   Den politiske ledelse taler om decentralisering, den udførende om delegation. Begge dele kræver tillid. Kan tillidsfuld delegation trives under stærkt centraliseret og detaljefikseret politisk styring, bygget på mistillid og krav om enshed og ”nul fejl”? Eller omvendt? Næppe. Der er en sammenhæng med gensidige forventninger.   En ledelseskommission kommer ingen vegne uden at se på begge systemer. Den har brug for to ben. Og den har brug for, at benene følges og går i samme retning.   Politik eller detaljer I min tid i centraladministrationen op- og overlevede jeg 19 forskellige ministre. Ser vi bort fra de to længst siddende, der begge var ”genbrugsministre” uden derfor nødvendigvis at være bedre som ministre, var ”levetiden” for de 17 andre i gennemsnit 2 år og 3 måneder.

De ministre, der var politikere og havde et sigte, indgød mig - på tværs af partifarve - størst respekt, mens den var mere begrænset for ”småtingsministre”, der troede, at de kunne styre de yderste led og detaljer.

Detailstyringens illusion smitter nedad Hvert system har sine niveauer. Det politiske system med folketing og ministre, kommunalbestyrelse, institutionsbestyrelser osv. Og hvert niveau har sin parallel i det udførende/faglige/administrative system: departementer, forvaltninger, skoleinspektører, børnehaveledere osv.   Jeg har set ministre, der gerne dykkede (og druknede) i detaljer, og departementer, der holdt deres minister beskæftiget med detaljer.   Men jeg har især set ministre og departementer, der var bekymrede for mediernes fokus på negative hændelser eller forskelle i de yderste led. Det kunne udløse kritiske spørgsmål og samråd og give ministeren problemer, så det måtte man have styr på.   Ministre - eller måske især departementer og centraladministration - lever tilsyneladende i en illusion om, at de kan ”have styr på” det hele. Det fører til detaljerede regler, kontrol- og takstsystemer, indberetninger osv. Altsammen udhuler det de ”underliggende” niveauers bevægelsesmuligheder, lægger beslag på ressourcer og presser kommunalbestyrelser mv. til tilsvarende styringssystemer på deres ansvarsområder - de skal jo kunne dokumentere, at de lever op til ”de overordnede(s) krav”.   Selvfølgelig skal den politiske styring, folketing, ministre og kommunalbestyrelser fastlægge rammer og mål og prioritere brugen af de knappe ressourcer. Men hvor langt skal folketing/ministre gå i detaljeringen overfor kommunalbestyrelserne?

Hvor skal de respektere kommunalbestyrelsernes valg og tilpasning til lokale forhold? Og hvor langt skal den politiske styring tilsammen gå i at fastlægge de processer, faglige metoder og måder, opgaverne løses og arbejdet udføres på? Hvor bliver det nære beslutningsrum af?

  Der er ikke meget ved at blive sat fri i en fængselscelle.   Det spirer i kommunerne Naturligt nok kommer ønskerne om alternativer til den centralistiske detailstyring primært fra det kommunale og lokale niveau, både i det politiske og i det udførende system. Mange vil mene, at decentraliseringens lokale tilpasninger er produktive. Dels rummer det de mange enheder med mulighed for forskelle i udfordringer og synspunkter. Dels er de tættere på virkeligheden og dens udfordringer og ikke mindst på brugerne/modtagerne, som i sidste ende er målet for det hele.   Endeligt er det jo her, detailreguleringens bånd vil snære, og hvor ønskerne om større politisk frihed og selvstændighed først må melde sig.   I ”frikommuner”, hvor lempelse af de centrale bindinger gør det muligt, spirer da også forsøg med nye former for ledelse internt i forvaltningen og i dens forhold til kommunale institutioner og det politiske system. På det seneste er frikommunestatus blevet forlænget med to år, bl.a. for 9 kommuner, der forsøger sig med kombinationer af afbureaukratisering og nye ledelsesformer specielt på beskæftigelsesområdet. Begrundelsen er, at erfaringerne herfra skal kunne nå at komme andre kommuner og centrale myndigheder til gavn (og det er mildt sagt tiltrængt).   Det, du måles på, og det, der refunderes, gør du  Tendensen har i mange år - trods al tale om decentralisering - været en stadigt mere centralistisk og detaljeret regelregulering. Pudsigt nok ofte for at modvirke uheldige konsekvenser af fejlagtig udformning af de generelle styringsinstrumenter.   I hele dette spil indgår også valget af centrale styringsinstrumenter. Stærkt forenklet:

1. Tilsigter man at fremme de politisk valgte, overordnede mål ved, at de centrale organer, politiske og udførende, styrer de lokale beslutninger i udførelsens yderste led (så at sige træffer beslutningerne for dem), så går vejen over detaljerede regler, kontrol, indberetninger og et snævert rum for lokale beslutninger og tilpasninger. Hensynet er ”lighed”, dvs. enshed på tværs af lokale forskelle (”one size fits all”).

2. Tilsigter man at fremme de politisk valgte, overordnede mål ved, at de lokale organer træffer beslutninger, som ud fra de stedlige forhold trækker i den ”rigtige” retning, så går vejen over at sikre de lokale organer et oplyst og relevant (”hensigtsmæssigt”) grundlag at træffe beslutningerne på. ”Svagheden” er, at beslutningerne/løsningerne ikke alle steder bliver de samme - de stedlige forhold kan gøre, at man kommer tættere på målene ved at vælge en anden vej, men mediernes fokus på forskelle kan sende ministeren i samråd (hvis ministeren ikke har mod til at sige fra og respektere decentraliseringen).   Der er brug for en overordnet styring. Men den nødvendige overordnede styring kan udformes forskelligt og med vidt forskellige konsekvenser for det udførende system og dets effektivitet.   Kritikken af styring og ledelse i det offentlige har i høj grad sit udspring i, at vi er gået meget langt med den direkte styring, dvs. styring a la punkt 1 ovenfor. Derfor er det nærliggende at se på mulighederne i den generelle styring, som ligger i punkt 2 ovenfor med muligheder for et bredere beslutningsrum lokalt og fagligt. Valget af central styringskultur og dens redskaber sætter rammer for de lokale lederes frirum.   Incitamentsstrukturen er gal Det virker nørdet at tale om ”incitamentsstrukturen”. Ikke desto mindre er den afgørende for mange beslutninger på tværs af sted og niveau. Et par eksempler:    Du står lokalt med to mulige løsninger på et problem:  Vælger du den ene, skal du betale det hele. Vælger du den anden får du halvdelen af udgiften refunderet.    Mon ikke det påvirker valget? Finansieringsreglerne er en del af incitamentsstrukturen.   Eller: Du står med to løsninger på et problem: Den ene måles du på, den anden ikke. Mon ikke det påvirker valget? Hvad vi måler på, er en del af incitamentsstrukturen.   Typisk undervurderer vi gennemslagskraften af generelle styringsinstrumenter som incitamentsstrukturen. Vi kritiserer kommunerne for ”kassetænkning”, når finansieringsreglerne fører til uhensigtsmæssige lokale beslutninger. Og der er mere blikfang for minister og centraladministration i at gribe ind og stramme reglerne end i at gå til ondets rod i egen baghave.   For ”kassetænkning” er godt - kommunalbestyrelsen skal også varetage kommunens og dens borgeres økonomiske interesser. Det er et udtryk for, at finansieringsreglerne virker som styringsredskab - også når det ikke er centralt bevidst. Fører det til uhensigtsmæssige beslutninger, er det de centralt fastsatte finansieringsregler og ikke beslutningen, der er fejlen.   Kan vi gøre det vigtige måleligt? Tanken om, at bruge incitamentsstrukturen aktivt i styringen, er ikke ny. Finansieringsreglernes muligheder er beskrevet i Rapport om finansiering (Betænkning nr. 940. 1981). Dengang hed det Samordningshensynet som alternativ til Finansministeriets bogholdertænkte Ansvarshensyn.

Hvad vi måler og hvordan, har været stærkt fremme i kritikken af NPM (New Public Management) med ord som tidsspild, irritation og fagligt irrelevant. Måske har det sløret dets potentiale som redskab for styring og faglig udvikling. Det, du måles på, styrer din opmærksomhed og påvirker dine valg. Mange af NPM’s problemer udspringer af, at den gjorde det målelige vigtigt.

Kan vi i stedet gøre det vigtige måleligt, står vi med et redskab, der kan sætte mange aktører fri og effektivisere udførelsen.   Systemet har brug for nye balancer Det myldrer med gode forslag i debatten om styring og ledelse i og af det offentlige. Mest drejer de sig om bedre ledelse i det udførende system, så både lederes og medarbejderes kompetencer og engagement kan frigøres til gavn for effektivitet, arbejdsmiljø og brugere.   Skal de mange gode forslag imidlertid have en chance, er det efter min mening nødvendigt at se dem i en sammenhæng. Det udførende system virker og skal virke inden for politiske rammer   Vi har brug for, at valgte politikere fastlægger mål og rammer og prioriterer opgaverne overfor begrænsede ressourcer, både centralt og lokalt, både samlet og med tilpasning til den lokale virke- lighed og i respekt for det udførende systems kompetence og engagement.   Vi har brug for et udførende system, som i respekt for de politiske mål, rammer og prioriteringer løser opgaverne så effektivt og kompetent som muligt. Dertil har det brug for at kunne frigøre ledernes og medarbejdernes faglighed og engagement.   Disse systemer skal kunne spille sammen. Det kræver balancer.   • Balancer mellem det politiske og det udførende. Skal det politiske system afgive direkte magt, vil det kræve anden sikkerhed og andre styringsredskaber.   • Balancer mellem det centrale og det lokale. Uden et opgør med enshedsdogmet og eget beslutningsrum er der ingen frihed at give videre.   • Balancer mellem faggrupper. I et demokrati er ingen enerådende herre i eget hus, men del af et samfund, hvor der også er plads til andre og andres synspunkter og prioriteringer.   Selvfølgeligt er der dårlig ledelse, dårlige ledere og dårlige medarbejdere blandt tusindvis af ledere og medarbejdere. Det kan være hårdt for den bruger, medarbejder (eller leder), der lander i et sådant sort hul. De har også krav på hensyn og en kontrol, der fanger op, hvor tilliden ikke slår til.   Men hvor det er systemet, der står i vejen for effektivitet, trivsel og resultater, er det systemet, der skal laves om. Og gerne fra toppen.