Vi har brug for en ny ligning i offentlig styring

Jeg har i flere indlæg på DenOffentlige.dk argumenteret for, at den offentlige sektor har brug for en ny ligning i styringen. En ligning, som har effekt for borgeren først. Den vender jeg tilbage til.

For anskueliggøre forskellen på den nuværende ligning, som dominerer tænkningen i Finansministeriet og dermed også i landets forvaltninger, og så den ligning, jeg mener ville tjene os alle sammen langt bedre, har jeg lavet denne enkle illustration:

Tænkning kostede 60 mia. kroner
Udgangspunktet for den nuværende tænkning er altså de ressourcer, vi har til rådighed: Pengene i budgettet. Ligningen for ledelseskæden begynder med tildelingen af historisk betingede budgetter, fortsætter i mål uden binding, aktivitetsplanlægning og til sidst i en resultatopgørelse af gennemførte aktiviteter, som er svære at relatere til effekten. Ude i virkelighedens styringspraksis betyder denne suboptimerende adfærd i kommunale afdelinger, skoler og centre, at man styrer efter egne budgetter og planer uden den styringsmæssige sammenhæng i ledelseskæden, der skaber værdi for borgerne.

Konsekvensen af denne tænkning har vi i årevis set som et uendeligt besparelsesfokus og som en ineffektiv anvendelse af ressourcerne. Et tragisk, aktuelt eksempel er SKAT, hvor man fra 2005 og nogle år frem gennemførte en besparelse på en mia. kroner på budgettet og reducerede medarbejderstaben med 3.000 ansatte. Konsekvensen var ikke overraskende, at der ikke var medarbejdere nok til at udføre opgaven med at inddrive skatter og moms. En spareøvelse, som koster samfundet op mod 60 mia. i manglende skatteinddrivelse. Mange tror, at skandalen i SKAT skyldes en fejl. Men det er ikke tilfældet. Det er blot en konsekvens af det eksisterende styringsfokus og en praksis, der gennemsyrer offentlige organisationer over en bred kam.

Start med effekten for borgeren
Hvad kan vi gøre i stedet, kunne man så spørge? Mit bud på en ny ligning for den offentlige styring ser sådan ud:

Her starter vi omvendt: Vi definerer, hvad borgerens problemstilling er, og hvilken effekt vi ønsker af de ydelser, vi sætter i værk for at løse problemstillingen. Herefter sættes den aktivitet i værk, som vi mener vil sikre den ønskede effekt, og til sidst følges der op på, om den har virket – med afsæt i de politiske mål og ambitioner, som var det strategiske afsæt fra starten af processen.

Ledelseskæden er hoppet af
Sagt med andre ord hedder ligningen nu: Effekt = ydelseskvalitet + organisatoriske kompetencer. På den måde bliver styring og ledelse hinandens forudsætninger i et nyt styringsparadigme. Men er det overhovedet muligt at begynde med effekten i stedet for med de økonomiske rammer?

Med baggrund i research og analyse af styringspraksis i 30 offentlige organisationer til bogen New Public Leadership (Lundkvist og Vedsted, 2016) er det min vurdering, at ledere i mange organisationer har forsøgt at arbejde med effekten, men uden at skifte faktorerne i ligningen ud. Man har altså gode drøftelser af effekten, men man styrer i praksis stadig efter en ligning, der sætter systemet først i form af økonomi og regler som bundlinje.

Svært at skabe sammenhæng på skoleområdet
Et område i den offentlige forvaltning, som har døjet med den økonomibaserede styringstækning er skoleområdet. Der har været svært at skabe en sammenhængende ledelseskæde mellem skolelederne og forvaltningen. Samarbejdet har udviklet sig til at handle meget om omstruktureringer, økonomi og besparelser. I forbindelse med skolereformen har der naturligvis også været fokus på den faglige udvikling og igangsatte projekter. Spørgsmålet er blot, om skolelederne og forvaltningen i fællesskab har et tilstrækkelig systematisk fokus på effekten af de aktiviteter og projekter, der er gennemført. Eller det ender som flueben, der sættes, fordi det er den adfærd, den økonomifokuserede ligning afstedkommer i praksis.

Vi hører også, at dialogen i ledelseskæden mellem skoleledelse og forvaltning ofte sætter lighedstegn mellem høj faglighed og høj effekt. Men udfordringen er, at hvis vi begynder med fokus på fagligheden, vil vi efterfølgende også formulere effekten med udgangspunkt i fagligheden. Det indsnævrer tankegangen og er begrænsende for de kreative løsninger, som ingen tidligere har tænkt. Hvis man derimod fra begyndelsen lægger fokus på effekten, som er relateret til problemstillingen – altså hvad vil vi gerne opnå –  åbnes der for kreativiteten, og man kan så indrette faglige løsninger af større kvalitet efter det.

Kerneopgaven skal være bundlinjen
Oversat betyder det, at kerneopgaven bliver den fælles bundlinje, der binder ledelseskæden sammen –  ikke fagligheden, lovgivningen, budgettet eller selve opgaveløsningen. Når vi taler skoleledelse er den fælles bundlinje effekten for eleverne. Og den betyder, at aktørerne i ledelseskæden ikke længere blot er skoleledere og forvaltningschefer, men også lærerne, eleverne og forældrene, politikere m.fl.

Måske kræver ligningen også, at vi ændrer vores forståelse af faglig ledelse tæt på praksis ikke handler om at være tæt på undervisningen, men derimod om at være tæt på effekten for eleverne. Hvis skolelederen skal drøfte forbedringer af de fagprofessionelles – lærernes – praksis, kræver det, at denne har viden om effekten af lærernes praksis. Det vil skabe et stærkere grundlag for faglig refleksion mellem skolelederne og de fagprofessionelle, men også styrke kvaliteten i dialogen mellem skolelederne og forvaltningen.

Rykker vi et niveau op – til forvaltningen – ligger her et ledelses- og styringsansvar for at sikre fokus på den fælles bundlinje, som løber på tværs af skolerne, til dagtilbudsområdet, jobcenteret, børn- og familieafdelingen og socialområdet samt rådgivningen af det politiske niveau på baggrund af input fra den øvrige ledelseskæde, ikke mindst de fagprofessionelle.

Et skifte i formålet med styring
Denne transformation af styringspraksis i den offentlige sektor kalder jeg for New Public Leadership. Den er et alternativt, effektbaseret styringsparadigme baseret på tre begreber: strategi, styring og ledelse. New Public Leadership er et skifte i selve formålet med styring: Fra en reaktiv, resursefokuseret og instrumentel tilgang uden ledelsesansvar for effekten. Til en til en proaktiv, forebyggende og analytisk tilgang, der kræver et stærkt lederskab og en ny styringskultur for at kunne fungere. Derfor er det også vigtigt, at ledelseskæden involverer toplederne. Det er deres ansvar at sikre, at der er en klar ansvarsfordeling mellem politikere og administration. Og de skal rådgive politikerne i at skabe sammenhæng mellem de politiske ambitioner, budgettet og effekten for borgerne. Og den sammenhæng skal implementeres i resten af ledelseskæden.

Med andre ord: New Public Leadership er en opfordring til at vende styringen på hovedet, lave en ny ligningen for styring og ledelse af den offentlige sektor. En ligning, der begynder med effekten.