Sammenhængende indsats: To kommuner gør status

Med Kommunalreformen i 2007 blev der for alvor sat fokus på større faglighed og professionalisering af de kommunale forvaltninger. Det har givet et kvalitetsløft, men der er stadig et stort arbejde foran os med at skabe sammenhængende forløb for borgere med sammensatte udfordringer, som går på tværs af lovgivninger og fagområder. Ambitionen har været til stede længe, men rejsen mod én indgang til kommunen har været en odyssé med mange udfordringer på vejen.  

Siloerne udfordrer tværfaglig ledelse

I Høje-Taastrup Kommune har vi i flere år prøvet forskellige modeller for koordination på tværs af fagområderne for at skabe en mere sammenhængende sagsbehandling for borgere med sammensatte udfordringer. Men ledelsesrummet udfordres, når vi lægger søjlerne ned, og vi har måtte konstatere, at en koordineret og tidlig indsats for disse borgere kræver noget ekstra. Derfor tog vi for alvor fat i 2015.

Vi havde en række hovedudfordringer, vi skulle finde svar på: 

·       Hvilke muligheder er der for at udveksle data på tværs af fagområder og hvilken lovgivning skal være styrende? 

·       Hvordan kan vi styrke det tværprofessionelle samarbejde og bevæge os fra monofaglig sagsbehandling og udfører-perspektiv til stærke fletteflader i det daglige arbejde?

·       Hvordan kan vi arbejde med nye snitflader mellem myndighed og udfører, hvilken organisering og ledelsesstruktur understøtter bedst ambitionen, og er det en strukturel udfordring eller et kulturspørgsmål at løse opgaverne på en ny måde?

·       Hvilken styringsmodel løser udfordringen med, at investeringen ofte foretages et sted i den kommunale forvaltning, mens gevinsten kan realiseres et andet sted og ofte først ude i fremtiden?

·       Hvordan arbejder vi med den politiske prioritering af indsatsen på tværs af lovgivninger og udvalgsområder? 

Borgeren har brug for én kontaktperson

Spørger vi borgerne om deres oplevelse, er svaret klart: De har brug for, at kontakten med kommunen er forankret hos én person, som er borgerens guide, både når der skal træffes afgørelse og i de konkrete indsatser. Rollen er en anden end hvis koordinatorrollen, er organisatorisk forankret. Det er et nyt paradigme som faglighed, lovgivning, organisering og styring skal støtte op om.

Vi har gennemført to pilotprojekter for at finde en ny vej: Et tiltag med fokus på intensiverede udviklingsforløb for borgere på social- og handicapområdet, hvor borgerens motivation og drømme er styrende for en intensiv indsats med fokus på mestring. Og et forløb med fokus på at koordinere indsatserne for familier med sammensatte udfordringer, hvor koordinator haft været tovholder samtidig med, at der er arbejdet med afsæt i én fælles plan sammen med familierne og på tværs af fagområderne.  

Konklusionerne er, at det skaber bedre kvalitet for borgerne, når vi tager afsæt i deres håb og motivation. Og fokuserede forløb og tværfaglig koordination sikrer klarhed og retning, som kan ses på bundlinjen. Samtidig er det en vigtig pointe - i forenklingens navn - at det ikke handler om at bygge ovenpå, men at nye arbejdsgange og roller erstatter tidligere praksis.

Findes ikke som hyldevare

Med afsæt i erfaringerne er Høje-Taastrup Kommune i gang med at omstille driften til at arbejde på en ny måde med borgere og familier med sammensatte udfordringer. Det er svært og handler om at forene både kulturudvikling, fortolke lovens rammer og faglige paradigmer, styringsmæssige dilemmaer, datasikkerhed og om at beskrive nye strukturer og snitflader.

Ambitionsniveauet er fortsat højt, men udviklingen mod en endelig løsning er meget mere praksisnær, end vi tidligere har haft for vane. Vi henter inspiration hos andre kommuner, tilpasser til vores kontekst og afprøver i det små, tilretter og skalerer de gode resultater, for der er ikke en samlet model som hyldevare. 

Næste skridt er arbejdet med at udvikle en samlet løsning for fælles visitation, tværgående kompetenceudvikling, it-understøttet plan for både myndighed og udfører og en model for økonomistyring. Fra tid til anden støder vi på udfordringer der er vanskelige at løse som enkelt kommune, fx it-understøttelsen af én plan. Men vi har besluttet, at fravær af centrale løsninger ikke må blive en barriere i udviklingsarbejdet. Så må vi gå efter mindre komplette løsninger, der trods alt bidrager til at gøre det bedre. 

Samarbejdsmodellen er organisatorisk lim

Ballerup Kommune har i tre år arbejdet med ’Samarbejdsmodellen’ for en udvalgt gruppe af unge i 7.- 9. klasse med for højt skolefravær. Grundelementerne er: 

·       En koordinerende og ansvarlig tovholder fra start til slut.

·       De unge inddrages i hele processen og mødes i øjenhøjde.

·       Et tværfagligt team sammensættes med netop de fagpersoner fra organisationen, der kan bidrage til en helhedsorienteret og koordineret indsats.

·       Fokus på udvikling af tværfaglige og tværforvaltningsmæssige løsninger, der støtter borgeren i at komme i uddannelse og job. 

·       Borgeren er medproducent af sin egen ”én plan”. 

Samarbejdsmodellen håndterer altså problemstillinger om uddannelse, arbejdsløshed, familie og børn, psykiatri, handicap og misbrug i de respektive velfærdscentre eller forvaltningsområder. Eksterne aktører og personer fra den unges private netværk deltager efter behov i de tværfaglige møder. 

Men fordi Samarbejdsmodellen er designet ud fra princippet om, at velfærdsopgaver skal løses på tværs af faglige, organisatoriske og lovgivningsmæssige områder, udfordrer den i sin grundform den stærke hierarkiske linjeorganisation. I projektets første fase stødte modellen derfor på tre helt centrale udfordringer:

1.    Hvem skal have beslutningskompetencen i det tværfaglige team?

2.    Hvordan ændres samarbejdet fra koordinering af monofaglige indsatser til udvikling af tværprofessionelt samarbejde?

3.    Hvordan skal økonomien styres på tværs af de organisatoriske ”siloer”?

De unge er rykket i rigtig retning

Svarene er, at vi har givet de tværfaglige teams fuld beslutningskompetence på møderne sammen med borgeren. Det har både betydet en progression i de enkelte borgerforløb og har underbygget kreativiteten i nye løsninger på tværs af fagområder. For at undgå, at økonomistyring i selvskabte siloer blokerer for sammenhængende borgerforløb, har vi besluttet, at de økonomiske konsekvenser af beslutningerne i de tværfaglige teams skal håndteres i centrene. 

Samarbejdsmodellen blev evalueret i maj 2018. Her fremhæver familierne, at samarbejdet med Ballerup Kommune har rykket deres unge i den rigtige retning, og at flere af de unge har fået den ønskede udvikling. Bl.a. er de unge kommet tilbage i skolen, fraværet er lavere, og flere har gennemført 9. klasses afgangseksamen.

Hvorfor er vi organiseret så hierarkisk? 

Ballerup Kommune har i frikommuneforsøget En Plan sammen med Allerød, Fredensborg, Frederikssund, Furesø, Gribskov, Halsnæs, Helsingør og Hillerød Kommuner fået omfattende fritagelser til at sammensætte integrerede indsatser på tværs af alle sektorer. Det betyder, at vi ikke længere kan læne os op ad de sektorspecifikke proceskrav. Tilbage står det faglige samarbejde med den enkelte borger eller familie om deres livssituation. 

Vi har udvidet Samarbejdsmodellen til også at omfatte hele familier. Og via de særlige muligheder i frikommunernes forsøgshjemler tager vi næste skridt mod at skalere det tværprofessionelle samarbejde ud fra de gode erfaringer fra Samarbejdsmodellen.

Tværgående ledelse i en hierarkisk organisationskultur er en udfordrende disciplin. Det prøver vi at mestre bedre med målrettet ledelseskompetenceudvikling. Når vi tillader os tid til selvransagelse, må vi dog spørge, hvorfor vi er organiseret i en så stærk hierarkisk linjestyring? Det er der gode, historiske forklaringer på, men faktum er, at det er en kæmpe udfordring for det tværgående samarbejde. Måske har vi en dag viden, erfaring og mod nok til at konstruere ledelse og styring på en helt ny måde ...

Fælles mål – men hvordan når vi derhen?

Ambitionerne om god borgerkontakt, kvalitet i opgaveløsningen og effektiv administration udvikler sig løbende og paradigmerne skal forenes i en ny praksis. Løsningen skal være samstemt med de politiske ambitioner, borgerens ønsker, de faglige udviklingsmål og den kommunale bundlinje. Derfor er der brug for:

·       Et tæt samspil mellem landspolitik og lokal administration for at sikre, at lovgivningen understøtter paradigmeskiftet.

·       En accept af, at løsningen ikke findes som hyldevare. I kommunerne arbejdes der på højtryk på at bygge bro og finde fletteflader mellem siloer, gentænke BUM-modellen og økonomistyringen.

·       En forventningsafstemning med borgere, da de også skal indtage nye roller i de nye samarbejdsformer med kommunerne.

·       Et udviklingsrum, hvor vi kan gøre erfaringer og begå fejl. Det skal vi turde, og det kræver opbakning fra landspolitisk hold.

·       At både offentlige, private og civilsamfundsaktører bidrager til denne dagsorden, så vi har en fælles målstreg.

·       Mulighed for, at vi kan tilbyde én sammenhængende udredning og en afgørelse på tværs af lovgivninger og sektorområder, når vi skal udøve rettidig omhu, og når borgerens overordnede mål skal udmøntes i integrerede indsatser. 

·       At vi bliver bedre til at arbejde ud fra en socioøkonomisk investeringsmodel (SØM) på tværs af lovgivninger og fagområder. Vi bør arbejde med tidlig indsats og investering set ift. den effekt det skaber.

·       At de fagprofessionelle miljøer udvikles, og der skal skabes fælles sprog og nye fælles arbejdsmetoder på tværs. De kommunale ledere og medarbejdere har brug for en stejl læringskurve, som kræver målrettet kompetenceudvikling.

Ny lovgivning et første skridt 

Lov om én plan, som trådte i kraft den 1. juli 2018, gør det muligt at give borgere med sammensatte udfordringer én samlet handleplan. Selvom loven tager afsæt i Frikommunenetværkets erfaringer, er der en lang række af frikommunenetværkets fritagelser, som ikke er en del af den nye lov. Loven må betragtes som et lille skridt på vejen, men vi er langt fra i mål med de potentialer, der ligger. 

Konklusionen er, at vi kommer tættere på, men samtidig må acceptere, at det tager tid. Der er mange tandhjul, som skal passe ind i en ny praksis for sammenhængende borgerforløb. Lov om én plan viser, at der er enighed om, at det er vejen at gå, men med en frivillig løsning og med et manglende samspil mellem Beskæftigelsesloven og Serviceloven er der en væsentlig udfordring både i forhold til at tilgodese borgerperspektivet og en effektiv, kommunal administration. 

Derfor må vi i kommunerne fortsat lægge kræfter i den tværgående dagsorden, både i vores egen organisation og når det gælder de landspolitiske dagsordener.

Artiklen har været bragt i FSD's Årsmødemagasin 2018.