Denne artikel baserer sig på resultaterne fra et prisvindende bachelorprojekt, som havde til formål at undersøge implementeringen af beskæftigelsespolitik i et komparativt casestudie af de to kommuner Frederikshavn og Hjørring. Sammenligningen af de to kommuner tager udgangspunkt i Rigsrevisionens beretning fra 2018, der beretter om jobcentrenes effektivitetspotentiale. Frederikshavn Kommune og Hjørring Kommune placerer sig i hver sin ende af beretningens spektrum for effektivitetspotentiale.
Det er bemærkelsesværdigt, at to nordjyske kommuner med tilnærmelsesvis ens rammevilkår udformer deres lokale beskæftigelsespolitik og organiseringen heraf vidt forskelligt til trods for, at kommunerne modtager de samme nationale målsætninger for kommunernes beskæftigelsesindsats. Den politiske og forvaltningsmæssige ledelse og deres samarbejde vil i praksis påvirke politikdesignet og implementeringsadfærden i kommunerne. Udformningen af den enkelte kommunes politikdesign og den heraf afledte implementeringsadfærd har betydning for implementeringsresultatet.
Vi har søgt at anskueliggøre mulige årsager til de to kommunernes varierende implementeringsresultater.
Når praksis bryder den parlamentariske styringskæde
Årsagen til kommunernes variationen i implementeringsresultaterne er undersøgt med udgangspunkt i den internationale og anerkendte implementerings- og evalueringsmodel fra Søren C. Winter og Vibeke L. Nielsens Implementering af politik fra 2008. Den parlamentariske styringskæde er en integreret del af Winter & Nielsens model, som forudsætter, at beslutningsprocessen og den tilhørende adfærd bevæger sig i samme retning. Med andre ord er modellen en top down-model, hvor det antages, at politiske beslutninger leveres oppe fra politikerne og ned til forvaltningen. Hermed er det forvaltningen, der effektuerer beslutninger og i sidste ende medarbejderne på gulvet, der jævnfør Michael Lipskys teori om Street-Level Bureaucracy fra 1980, er afgørende for, hvorvidt indsatsen bliver en succes eller en fiasko. Dermed er det et iboende element i modellen, at medarbejdernes adfærd betinges af ledelsens beslutninger og ageren. I denne kontekst anvendes modellen på to samfundspolitiske niveauer. Politikformuleringen er nationalt givet. I bachelorprojektet undersøges effekterne af arbejdet med implementeringen af den nationale politikformulering på det kommunalpolitiske niveau, og hvordan dette overleveres og effektueres i forvaltningen. Vi beskæftiger os med det kommunale politikdesign og den heraf afledte implementeringsadfærd.
Det interessante i denne sammenhæng er, at den parlamentariske styrings- og delegationskæde i praksis brydes. Empirisk viser det sig, at samspillet mellem politiker og embedsmand er mere nuanceret, end det fremhæves i Winter og Nielsens model. Beskæftigelsescheferne har bemærkelsesværdig stor mulighed for at øve indflydelse på udformningen af politikdesignet i kommunen på baggrund af deres ressourcer i form af erfaringer og ekspertise. Hvortil udvalgsformændene har mulighed for at påvirke forvaltningspraksissen gennem deres legitimitet. Der eksisterer et gensidigt afhængighedsforhold imellem den politiske og forvaltningsmæssige ledelse, som i praksis gør sig mere gældende, end hvad der teoretisk forventes,
Af vores resultater finder vi det derfor nødvendigt at modificere Winter og Nielsens model til trods for, at den er simpel og overskuelige at anvende. Dette grundet den idealtypiske og formelle forventning om, at den politiske og den forvaltningsmæssige ledelse handler adskilt. I den undersøgte praksis gør denne opdeling sig ikke gældende. Forholdet mellem politiker og embedsmand er mere dynamisk, idet beskæftigelseschef og politiker begge har indflydelse på udformningen af politikdesignet og den heraf afledte implementeringsproces.
Som det fremgår af modellen, synes det altså nødvendigt at tilføje en dobbeltrettet pil, som indikerer, at der optræder en gensidig dynamik frem for en ensrettet styring og delegation af det valgte kommunale politikdesign og den heraf afledte implementeringsadfærd.
Forholdet mellem udvalgsformanden og beskæftigelseschefen er i de to kommuner af varierende karakter, da legitimiteten hos politikerne og ressourcerne hos embedsmændene er varierende. Der optræder visse ligheder og forskelle mellem de to aktørgrupper i kommunerne, men det er ikke muligt at påvise, hvorvidt samspillet mellem aktørerne har en positiv eller negativ påvirkning på kommunernes niveau af effektivitetspotentiale.
Nationale mål og kommunale værdier
Implementeringsresultatet er påvirket af det valgte politikdesign. Vi finder, at Frederikshavn Kommunes designer deres kommunale politik for beskæftigelsesindsatsen i klar forlængelse af de nationale beskæftigelsesmål. Kommunen benytter konkrete resultatkrav, som er håndgribelige og målbare for medarbejderne. Frederikshavn Kommune udarbejder en etårig beskæftigelsesplan i relation til den nationale. Frederikshavn Kommunes politikdesign står i kontrast til politikdesignet i Hjørring Kommune, som i høj grad baserer sig på kommunens værdier for beskæftigelsesområdet. Værdier der er mindre målbare, men som giver større råderum til den enkelte medarbejder. Beskæftigelsesplanen i Hjørring Kommune strækker sig over en fireårige periode.
Kommunernes varierende politikdesign er altså en mulig årsag til, at kommunerne har et varierende implementeringsresultat. Denne variation forekommer ligeledes, når man ser på, hvordan kommunerne vælger at implementere det valgte politikdesign. I Frederikshavn Kommune vægter man input fra eksterne aktører, som essentielle, når implementeringsprocessen skal effektueres. Politiker og beskæftigelseschef samarbejder med kommunens interessenter såsom Det Lokale Arbejdsmarkedsråd og relevante virksomheder i kommunen.
I implementeringsprocessen i Hjørring Kommune vægtes den interne organisering. Hjørring Kommune har fokus på samarbejdet i egen organisation, hvorfor de vælger at rekruttere relevante fagligheder ind i beskæftigelsesindsatsen for at sikre, at der arbejdes ud fra samme værdisæt.
De to kommunerne har altså hver sit fokus i deres politikdesign, hvilket betinger, at der er forskel i implementeringsadfærden og -processen, hvilket kan være årsag til de varierende afledte implementeringsresultater.
Et komparativt studie af to tilnærmelsesvis ens kommuner
Overleveringen og effektueringen forekommer altså forskelligt i de to kommuner, hvorfor det er en mulig årsag til variationen i effektivitetspotentialet. Kommunerne er fundet sammenlignelige på baggrund af følgende ramme- og baggrundsvilkår; indbyggertal, sociale og strukturelle forhold, det socioøkonomiske indeks samt infrastruktur i relation til arbejdsmarkedet.
Det komparative element har sit udspring i en undren, som opstod på baggrund af resultaterne i Rigsrevisionens beretning fra 2018. Som nævnt placerer kommunerne Frederikshavn og Hjørring sig i hver deres ende af beretningens spektrum for niveauet af effektivitetspotentiale. Kommunernes placering kan være funderet i Rigsrevisionens beregningsmetoder. Dog ses det, at de to kommuner placerer sig vidt forskelligt i lignende rapporter, eksempelvis i beskæftigelsesministeriets benchmarking fra 2019. Afsender synes altså ikke at være afgørende for undersøgelsen af variationen mellem kommunerne Frederikshavn og Hjørring.
Projektets resultater er frembragt på baggrund af en komparativ undersøgelse, som tager udgangspunkt i kvalitative interviews med elitepersoner med det formål at opnå praksisbaseret viden. I denne interviewsammenhæng anses forvaltningscheferne og udvalgsformændene på beskæftigelsesområdet som værende eliten, fordi de besidder indgående viden om formuleringen af politikdesignet og er iværksættere af den tilhørende implementering. Interviewene er gennemført med grobund i kommunernes sammenlignelighed.
Afslutning
Vi har skitseret mulige årsager til variationen i effektivitetspotentialet ved Frederikshavn Kommune og Hjørring Kommune. Undersøgelsen har vist, at der er en større interaktion mellem embedsmand og politiker end teoretiske forventet. Det betyder, at det politiske og forvaltningsmæssige ledelsesråderum flyder sammen. De to aktørgrupper har mulighed for at øve indflydelse på hinandens domæner. Graden af indflydelsen er betinget af aktørernes ressourcer eller legitimitet. Det ikke muligt på baggrund af den undersøgte praksis at påvise, hvorvidt denne påvirkning er positiv eller negativ for implementeringsresultaterne.
Med undersøgelsens resultater finder vi, at Rigsrevisionens beretning ikke er entydig sandfærdigt udtryk for kommunernes effektivitet på beskæftigelsesområdet. Flere faktorer gør sig gældende for variationen i implementeringsresultaterne, som eksempelvis indholdet, arbejdsmetoden og hvilken tidsperiode deres beskæftigelsesplaner strækker sig over. Vi har altså nuanceret billedet af kommunernes politikdesign og deres implementeringsadfærd på et ledelsesniveau, og hvordan det i sidste ende påvirker implementeringsresultaterne.
Hele artiklen med der til hørende figurer kan downloades her på siden.
Referencer
Beskæftigelsesministeriet (2019). Benchmarking: Hvilke kommuner gør det godt?. Hentet fra https://bm.dk/arbejdsomraader/aktuelle-fokusomraader/benchmarking/
Bogason, P., Torfing, J., Christiansen, F. J., & Triantafillou, P. (2019). Forvaltning og Stat. (6 ed.) København: Hans Reitzels Forlag. Statskundskab
Christensen, J. G, Christiansen, P. M & Ibsen, M (2019). Politik og forvaltning. (4.udg.) København. Hans Reitzles Forlag.
Larsen, P. S., & Schriver, J. S. (2020). Implementering af beskæftigelsespolitik
Et komparativt casestudie af Frederikshavn og Hjørring Kommune. VIA University College, Aarhus.
Nielsen, V. L., & Winter, S. (2008). Implementering af politik. (1 udg.) Århus: Systime Academic.
Rigsrevisionen (2018). Rigsrevisionens beretning afgivet til folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger. Jobcentrenes effektivitet. Folketinget. Hentet fra
http://www.rigsrevisionen.dk/media/2104970/sr0518.pdf
