Debat: Tre vinkler på behovet for en styringsreform

Ledelseskommissionen og Sammenhængsreformen har aktualiseret ønsket om at gentænke den måde vi styrer den offentlige sektor på.  Politikerne søger efter nye måder at skabe sammenhæng mellem sektorer, og mellem top og bund i den offentlige sektor. Lederne oplever ofte, at styringen negligerer at der skal tid og kapacitet til for at implementere, og de oplever dokumentation som en byrde. Endnu engang er ”afbureaukratisering” kommet på banen som en del af løsningen og innovationsministeren har erklæret New Public Management for død. Men er det nyttigt at definere og løse problemet sådan? Er der brug for en mere grundlæggende styringsreform?   Forum havde den 27. september 2018 besøg at tre kapaciteter, som gav hver deres vinkel på spørgsmålet.   Styringskommision? Jacob Torfing, professor ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på Roskilde Universitet indledte med indsigter, der pegede frem fra Ledelseskommission til et udtalt ønske om etablering af en Styringskommission. Torfing mente, at Ledelseskommissionen havde været en succes fordi den havde skabt et bedre grundlag for at diskutere offentlig ledelse med følgende pointer:    o Ledelse skal formulere, kommunikere og fastholde en klar vision fremfor at bruge pisk og gulerod. o Ledere skal ikke bare effektivisere, men skabe værdi for borgere og samfund. o Ikke ledelse af medarbejderne, men med medarbejderne. o Ledelse skal ikke bare optimere driften, men også skabe innovation. o Politisk ledelse er også offentlig ledelse.   På det sidste punkt fandt Torfing anbefalingen om, at politikerne skal have tillid til ledelsen, og holde sig fra enkeltsager, urealistisk. I stedet man skal styrke politikernes ledelseskraft, pointerede han. Politikerne skal i højere grad mobilisere støtte og opbakning fra borgerne og andre aktører til det offentliges udvikling. Samskabelse og involvering er en både naturlig og uundgåelig følge af, at borgerne er bedre uddannede, mindre autoritetstro og mere krævende end tidligere generationer. Og dét samarbejde skal politikerne klædes på til at mestre, for de skal nu favne en større spændvidde af aktører, herunder både forvaltninger, virksomheder, borgere og andre samfundsaktører. 

Målet må være en mere interaktiv politisk styring. Og en sådan fordrer et mere systematisk arbejde med at undersøge, hvor vores nuværende styring fejler, hvilke nye styringsformer, der er på vej og hvilke der med fordel kan udvikles? Det var en debat, der allerede var ved at tage fart inden Ledelseskommissionen blev nedsat. Og Ledelseskommissionen har ikke løftet denne del af opgaven. Det kalder derfor på nedsættelsen af en ny Styringskommission. 

Styringsdagsordenen er blevet stadig mere påtrængende. Der er en stigende kløft mellem styringstænkningen i kommunerne og på Slotsholmen – og det er ikke holdbart. Hverken for effektiviteten eller for legitimiteten af de to politiske niveauer.   Inddragelse giver mening Klaus Matthiesen, afdelingschef i FTF, præsenterede sig som repræsentant for ”velfærdsstatens kernetropper” (som Anders Fogh Rasmussen formulerede det i 00´ernes Kvalitetsreform), dvs. for lærernes, sygeplejerskerne, politiet og pædagogerne m.fl.   FTF har for nylig gennemført en stor undersøgelse af medlemmernes oplevelse af styring og ledelse i den offentlige sektor. Og de har kombineret den med en række konkrete udspil, der sigter på handling og udvikling af den offentlige sektor.  Undersøgelsen viser bl.a., at 2/3 af FTF´s medlemmer ser styringen som udtryk for mistillid fra politikernes side ift. deres opgaveløsning. Løsningen ligger, som han ser det, i at involvere medarbejderne i at udvikle nye styrings- og dokumentationsformer. Og han henter belæg for dette ønske i FTF´s survey. Den viser, at styringsredskaber opleves som støttende i forhold til den konkrete løsning af kerneopgaven hvis man som medarbejder er inddraget i udformning af planer og arbejdsformer. Såfremt man involveres i at udforme styringen, kan 2/3 af medlemmerne nemlig sagtens se meningen med den styring, der anvendes. Dette tal er helt nede på en tredjedel, hvis medarbejderne ikke har været involveret.   Matthiesen så gode muligheder i at etablere partnerskaber for ny styring og ledelse. Både på den enkelte arbejdsplads, decentralt i kommunerne, men også på landsplan i forbindelse med lovgivning og styring af de store velfærdsområder.   13 principper for god styring og ledelse FTF’s udspil rummer i alt 40 konkrete forslag baseret på 13 principper for god styring og ledelse:    1. En stærk offentlig sektor er en grundsten i velfærdssamfundet 2. Samarbejde gennem partnerskaber skal skabe balance mellem styring og ledelse 3. Den økonomiske styring skal sikre stabile og fleksible rammer for opgaveløsningen 4. Lovgivning skal være fri for silotænkning og procesregler 5. Politikerne skal undgå at lovgive/regulere på baggrund af enkeltsager 6. Politikerne skal afsætte tid til en lokal implementering, der inddrager medarbejderne 7. Digitale løsninger skal bidrage til bedre velfærd og et godt arbejdsmiljø 8. Styringsredskaber skal understøtte arbejdet med kerneopgaven 9. Den lokale strategiske dagsorden skal ind i SU-/MED-samarbejdet 10. Lederne skal have rum til at lede og udvikle fagligheden i samarbejde med deres medarbejdere 11. Ministerier og forvaltninger skal understøtte arbejdet på institutionerne 12. Offentlig ledelse skal bygge på samarbejde og tillid 13. Løbende leder- og efteruddannelse skal klæde lederne på til lederrollen   Matthisen noterede sig, at innovationsminister Sophie Løhde (V) deler mange af disse intentioner. Han pegede på, at der i mange kommuner er lavet partnerskaber med medarbejdere om styring og ledelse i MED-regi. Han nævnte både Odder, Silkeborg, Ballerup, Gentofte, Høje Taastrup og  Horsens kommuner som foregangskommuner på dette område.   Statens og kommunerne styring glider fra hinanden Kristian Wendelboe, Administrerende direktør i KL tog fat i det lidt dystre samtidsbilledet af de meget store udfordringer, den offentlig sektor står både midt i – og overfor. Mediernes negative vinkling presser politikerne mere og mere. Det afstedkommer en sand dødsspiral i troværdighed, hvor både politikere og medier ligger i bund (og hvor embedsmændene desværre også er på vej ned). De unge har både et lavere engagement og tillid til det repræsentative demokrati og i det hele taget ser Wendelboe et behov for store forandringer, så udviklingen kan håndteres. Som eksempel på et konkret pres på den offentlige sektor fremdrog han den demografiske bombe i form af den voldsomme stigning i antallet af 80+ årige. 

Wendelboe delte Torfings analyse af, at statens og kommunernes styringstænkning glider længere og længere fra hinanden, og at der er behov for en grundlæggende nytænkning af vores styringsmetoder og kapacitet. Han mente, at vi fortsat agerer i den virkelighed, hvor der (med Margrethe Vestagers diagnose) ”fjernes regler med pincet og puttes nye på med skovl” selvom der i mange ombæringer har været lagt politisk op til netop det modsatte.

Han fremhævede Ledelseskommissionen, som satte borgeren først og ledelsen i centrum, som ”overraskende klog” og fremhævede dens mange gode indspark. Hvis man som opfølgning nu skulle få den idé at lave en manual for god ledelse og styring, så begår man nøjagtig samme fejlgreb som med NPM, hvor der blev sat for mange og for snærende kontrakter og krav op for hvordan man skal handle. Det må ikke gentage sig.   Styringsreform på vej? I den efterfølgende debat med Forums medlemmer kom mange pointer og refleksioner i spil. Der var markant tilslutning til at inddrage de mange gode erfaringer med forandringer på lokalt niveau i en eventuel, kommende styringsreform. De mange lokale aktiviteter skal understøttes og der kan med fordel sættes mere turbo på disse initiativer, også fra toppen af den offentlige sektor. Ingen synes at være i tvivl om, at samtiden fordrer en ny balance mellem civilsamfund, offentlig sektor og borgeren/familien, hvor ansvaret omfordeles og bindes sammen på en ny måde.   Flere stod på det synspunkt, at styringen kun kan forbedres hvis de enkelte aktører arbejder med og fornyer deres traditionelle roller og adfærd, fx i MED-udvalgene. En vis pragmatisme må i spil, så både staten og organisationerne understøtter de mere eksperimentelle, lokale styringstiltag. Der blev stillet spørgsmålstegn ved, om politikere og embedsmænd virkelig er parat til at afgive magt (og evt. give køb på fagligheden) hvis samskabelse bliver den foretrukne strategi? 

Den underliggende præmis for styringsdiskussionen er dog, at samfundsmodellen er grundlæggende udfordret. Både af den demografiske udvikling, urbanisering, manglende tilslutning til det repræsentative demokrati etc. Måske er oplevelsen af et styringsproblem i virkeligheden afledt af en konflikt om den stigende ulighed i samfundet eller oplevelsen af misforhold mellem forventninger og servicemuligheder i de offentlige budgetter?   Ingen quick fix Det vil selvsagt være en kompliceret øvelse at lave en styringsreform. Men skulle man vælge at gå videre med den idé, bør en vifte af begavede aktører inviteres indenfor til at gennemtænke et mere involverende styringsparadigme. Reformindsatsen skal stå på et solidt og engagerende forarbejde, hvor høringer, paneler og praktiske erfaringer inddrages i rigt mål. Og der skal være en klar adresse på de opnåede indsigter, så de tilgår alle dele af den styringspolitiske akse og integreres i Finansministeriets, Folketingets og Regeringens indsatser Der var bred enighed blandt de fremmødte om, at der ikke findes nogen ”quick fixes”, men at der til gengæld er meget spændende perspektiver i en nyfortolkning og revision af de eksisterende rum og rammer for styring i den offentlige sektor.