Professor: Her er afløseren for NPM

Hvis vi gjorde den vilde og måske ikke helt urimelige antagelse, at SOSU-assistenter ligesom deres politiske og administrative topledere gerne vil sikre et værdigt ældreliv, at pædagogerne i vuggestuen faktisk gerne vil fremme børn læring, og at medarbejderne i Park og Vej ønsker at gøre byen renene og grønnere, så kunne vi styre de lokale institutioner og medarbejdere på en helt anden måde og med færre regler, mindre kontrol og en vidstrakt tillid.

Den nye ’stewardship-teori’ tilbyder en alternativ institutionsstyringsmodel, der måske kan bidrage til at trænge den forkætrede kontrol- og regelbaserede styringsmodel i baggrunden.

 

Regelstyringens omtumlede tilværelse

Der er god grund til at det offentlige bureaukrati insisterer på at offentlige afgørelser skal træffes i medfør af skriftligt formulerede regler. Administrativ regelfølge er med til at sikre, at politiske beslutninger føres ud i livet. Regelstyring hindrer desuden, at forvaltningen fristes til at lade sig påvirke af usaglige og magtfordrejende hensyn. Endelig er regelstyring med til at øge borgernes retssikkerhed. Regelstyring er ud fra disse betragtninger bureaukratiets hjerteblod.

Centralt formulerede regler spiller også en fremtrædende rolle i forhold til det fremvoksende professionsstyre, som gav de fagprofessionelle øget autonomi til gengæld for, at de brugte deres faglighed på at sikre kvalitet i opgaveløsningen, så borgerne kunne tilbydes gode velfærdsløsninger inden for sundhed, uddannelse og det sociale område. Professionerne skulle gives plads til at udfolde deres faglighed i de centrale velfærdsinstitutioner og udøve selvjustits med udgangspunkt i deres egne professionsfaglige normer, men selvstyringen skulle balanceres af en central rammesættende budget- og regelstyring.

New Public Management kritiserer i udgangspunktet den omfattende regelstyring for at skabe en situation, hvor medarbejderne alene bekymrer sig for at overholde reglerne og er ligeglade med resultatet af deres anstrengelser og den værdi der skabes for borgerne. Afbureaukratisering bliver følgelig det nye slagord. Regelstyring skal afløses af en kombination af målstyring og resultatmåling. De politiske og administrative topledere skal definere klare mål, kontrollere at målene nås, og på den baggrund belønne/straffe lokale institutioner og medarbejdere.

Resultatmåling viser sig imidlertid hurtigt at føre til identifikation af dårlige og mangelfulde resultater. For at råde bod på dette ender New Public Management med at lave nye regler, der skal sikre at de lokale institutioner og medarbejdere gør tingene på den rigtige måde, sådan at resultaterne forbedres. Kontrollerende målinger fører altså til flere regler, og derefter går man i gang med at måle, hvorvidt de nye regler overholdes. Det bliver lidt skruen uden ende. 

LÆS OGSÅ: HOOD OG DIXON LÆGGER NPM I GRAVEN

Principal/agent –teorien

Principal/agent-teorien udgør det teoretiske fundament for New Public Management. Teorien antager, at principalen (= kommunalbestyrelsen og rådhusforvaltningen) har brug for at hyre en agent (= lederen og medarbejderne på den enkelte velfærdsinstitution) til at løse en given opgave, og at agenten omvendt har brug for de ressourcer og den vejledning, som principal tilvejebringer, for at kunne løse den pågældende opgave.  Principalen og agenten er med andre ord gensidigt afhængige af hinanden.

Problemet er nu, at principalen mangler præcis information om agentens kompetencer, ressourceforbrug og ihærdighed, som det i sidste ende kun er agenten, der besidder. Da det ydermere antages, at principalen og agenten har forskellige og modsatrettede interesser, og begge handler rationelt nyttemaksimerende, konkluderer teorien, at agenten vil udnytte informationsasymmetrien til at skaffe sig en egen fordel.

Agenten vil handle opportunistisk og dermed tilsidesætte principalens krav og ønsker til opgaveløsningen. Den eneste vej frem for principalen er derfor at foretage en intensiv overvågning og kontrol med agentens præstationer og bruge positive og negative sanktioner til at påvirke agentens nyttekalkule.

Jo mere præcist principalen formulerer målsætningerne, jo lettere er det at kontrollere resultaterne. Der er derfor en tendens til at de indholdsmæssige mål suppleres af proces- og metodekrav, som det er let at måle på.

 

Kritikken er velkendt, men hvad er alternativet?

Når antallet af regler og proces- og metodekrav vokser indsnævres muligheden for at udøve fagligt skøn og foretage en professionel vurdering af, hvilken løsning der er brug for. Samtidig bruger frontlinjepersonalet mere og mere tid på registrering og dokumentation, og der er en stor risiko for, at den omsiggribende kontrol demotiverer medarbejderne, som oplever, at der ikke er tillid til deres villen og kunnen.

På trods af disse velkendte problemer ved den voksende brug af ’performance management’ fastholdes kontrol- og regelstyringsregimet, fordi alternativet forekommer at være, at medarbejderne i fraværet af nidkære kontrolsystemer vil begynde at skulke og sidde og drikke kaffe i stedet for at passe deres arbejde.

Den frygt der fastholder den kontrol- og regelbaserede styring af lokale velfærdsinstitutioner er altså i sidste ende baseret på mistillid til de offentlige ansatte.

Udviklingen af en alternativ styringsmodel må derfor tage et andet udgangspunkt end principal/agent-teorien, det er lige præcis, hvad den nye stewardship-teori gør.

LÆS OGSÅ: PROFESSORER: VI SKAL VÆRE VERDENS BEDSTE TIL SAMSKABELSE

Stewardship-teorien

Stewardship-teorien stiller et skelsættende spørgsmål: hvad der sker med institutionsstyringen, hvis vi modsat principal/agent-teorien antager, at lokale institutioner og medarbejdere langt hen ad vejen deler politikernes og de administrative lederes ønske om, at de lokale velfærdsinstitutioner skal levere service af høj kvalitet, hjælpe borgerne så godt som muligt, og i øvrigt løse vigtige samfundsopgaver. Hvis top og bund i den offentlige sektor er drevet af den samme ’public service motivation’? Og hvordan skal institutionsstyringen så se ud?

Hvis der, som stewardship-teorien antager, er en høj grad af sammenfald mellem forvaltningens og institutionernes målsætninger, forsvinder interessekonflikten mellem principal og agent, og der kommer fokus på den faglige dialog om, hvordan de fælles målsætninger realiseres i praksis gennem en kombination af styring, ledelse og fagprofessionelt skøn.

Til forskel fra den klassiske professionsstyringsmodel, så er der ikke her tale om at overlade serviceproduktionen til stærke og mere eller mindre enerådende fagprofessioner, men om at skabe en konstruktiv dialog og udveksling mellem forvaltnings- og institutionsniveauet, som i fællesskab skal tage vare på serviceproduktionen ud fra en diskussion af relationen mellem målsætninger, ressourcer, bemanding, faglig viden, daglig praksis, udviklingsmuligheder og ønsker om kvalitetssikring.

LÆS OGSÅ: FEM TRIN TIL SAMSKABELSE

Den nye tillids- og dialogbaserede styringsmodel

Stewardship-teorien danner baggrund for udviklingen af en helt ny model for institutionsstyring. 

For det første skal rådhusforvaltningen ifølge stewardship-teorien både besidde en stærk DJØF-faglighed, der handler om at tænke i overordnet strategisk styring, og en gedigen indsigt i de fag-faglige forhold, så man kan indgå i en frugtbar dialog med institutionerne on løsningen af opgaverne.

For det andet skal magtdistancen mellem forvaltning og institutioner skal være lav med henblik på at fremme vidensdeling og skabe koordination mellem styringstiltag, ledelseshandlinger og professionsfaglige indsatser.

For det tredje er formålet med institutionsstyringen ikke at styre og kontrollere de lokale institutioner, men at regulere deres selv-regulering. Institutionerne må dog ikke lukke sig om sig selv, men skal åbne sig op over for brugerne, lokale borgergrupper, foreninger og virksomheder, der kan bidrage med erfaringer, viden og ressourcer, som institutionerne kan bruge til at udvikle deres serviceproduktion. Det er i virkeligheden hele dette selv-regulerende netværk af lokale aktører i og omkring de enkelte serviceinstitutioner, som det er forvaltningens opgave at regulere.

For det fjerde antages det, at forvaltningens regulering af institutionernes netværksbaserede selv-regulering er baseret på forvaltningsdirektørens og forvaltningschefernes personlige og faglige lederskab. De skal vise vejen over for institutionerne gennem deres personlige engagement og faglige ambitioner og refleksioner. Deres magtmidler er anerkendelse og tillid. De kan anerkende nogle af institutionens indsatser, resultater og effekter frem for andre, og de kan vise større eller mindre grad af tillid til institutionerne. De kan naturligvis også være uenige med institutionslederne og de lokale medarbejdes ideer, løsninger og tiltag, men disputten skal løses gennem dialog og forhandling.

Stewardship-teorien hævder, at institutionernes indsats og problemløsningsevne forøges ved at skabe en tillids- og dialogbaseret styringsrelation, der både fremmer løbende forbedring gennem justering og optimering og udvikling af nye og innovative løsninger. Teoriens akilleshæl er imidlertid dens store tiltro til interessesammenfaldet mellem centralforvaltning og institution. For det første kan det være, at det er uklarhed om, hvad opgaven og de underliggende mål og værdier for indsatsen er, hvilket kan skabe fortolkningskonflikter mellem forvaltning og institutioner. Disse konflikter kan imidlertid i princippet overvindes gennem dialog og fælles afklaringsprocesser.

 

Afslutning

I virkelighedens verden eksisterer den kontrollerende og regelbaserede institutionsstyring ofte side om side med den tillids-og dialogbaserede styring. Der kan dog være brug for at overveje balancen mellem de forskellige styringsmodeller, og overveje om den skal forskydes i retning af sidstnævnte, der kan medvirke til at styrke medarbejdernes motivation og værdiskabelse for borgerne.

Den tillids- og dialogbaserede styringsmodel kan med fordel understøttes af en videreudvikling af MED-systemet, sådan at der kommer mindre fokus på obligatoriske høringer og interessevaretagelse og mere fokus på i fællesskab at udvikle den offentlige sektors organisation, styring og ledelse med henblik på at realisere den trefoldige ambition om at skabe større effektivitet, større trivsel og mere værdi for borgerne. Der bruges rigtig meget tid og energi i MED-systemet, og der er et stort potentiale i at bruge mere krudt på at lave samskabt styring.