Forsker undrer sig over statens styring efter nyt udspil fra styrelse

LÆS SVARET FRA MODERNISERINGSSTYRELSEN HER

Det er grundlæggende en god idé at anvende mål til at understøtte løsningen af kerneopgaverne, og på den måde systematisk forholde sig til værdiskabelsen for borgere og virksomheder. (Moderniseringsstyrelsen, 2017:2). 

Således indleder Moderniseringsstyrelsen sit inspirationskatalog til målformulering med fokus på kerneopgaven. Staten vil styre på kerneopgaven, men hvor vil den styre og hvad præcist er det, den vil styre? Hvad er en kerneopgave set med finansministerielle briller og hvad har den med politiske mål at gøre? Jeg vil forsøge at gøre rede for, hvordan kataloget selv svarer på disse spørgsmål.

Helt centralt er den dialog, topledelse, ledere og medarbejdere har om både fastsættelse af målene og opfølgningen herpå. Det er ofte i dialogen, der sker egentlig værdiskabelse. Det er derfor vigtigt, at arbejdet med mål- og resultatstyring understøttes af hensigtsmæssige processer, samt at der er data til at understøtte den løbende opfølgning. (Moderniseringsstyrelsen, 2017: 4). 

Hvilken viden har vi om sammenhængen mellem målstyring og værdiskabelse? Hvad er de virkende mekanismer og hvilke egenskaber kendetegner robuste mål for praksis? Selvom vi efterhånden ved en hel del herom, så er det ikke en viden, der hverken trækkes på eller afvises her. Referencer til viden er bemærkelsesmæssigt fraværende i et inspirationskatalog for en rationel styringsmodel, der fremhæver dyder som empirisk analyse og test af ”best practice” for at styrke målstyringens datadrevne beslutningsgrundlag. Lige så fraværende er det politiske mandat og den politiske vision, som ellers kunne være et andet bud på en legitim afsender af tekstens mange postulater. Men det politiske projekt er også fraværende. Kataloget minder på denne måde mere om et internt teknokratisk arbejdsdokument end om et politisk, eller et vidensfunderet inspirationskatalog.  

Man fristes derfor også til at spørge, hvem det er Moderniseringsstyrelsen egentlig vil inspirere og til hvad? Kataloget bygger for så vidt oven på nogle af de indsigter og kritikpunkter, der er blevet rettet mod især den resultatbaserede statsstyring af lokal kernevelfærd, som fx tjeklisteadfærd, indikatoreskalering og målfiksering, men mens denne kritik primært retter sig mod målstyring, der overskrider et strategisk ærinde i velfærdsproduktionen, da er dette præcis kernen i katalogets hovedanbefaling:

Eksemplerne i inspirationskataloget stammer primært fra statslige styrelser, men de generelle overvejelser og eksemplerne kan anvendes af alle i den offentlige sektor. (Moderniseringsstyrelsen, 2017:2). 

Men er det virkelig muligt, at det kan være sandt? Kan man sammenligne finansministeriets styring af statens styrelser med statens styring af lokal kernevelfærdsproduktion? Ja, det kan man vel, når det handler om henholdsvis de juridiske og de økonomiske aspekter af dette styringsforhold, hvor harmonisering og omfordeling legitimerer styringsindsatserne, men vel ikke når det drejer sig om, hvornår der skabes værdi i mødet mellem stat og borger? Inspirationskataloget giver en oversigt over nogle forholdsvis myndighedstunge områder med lav eller ingen borgerkontakt, men påstår at kunne bruges alle steder i den offentlige sektor. Det er hvad jeg vil kalde for en decideret regressiv anbefaling, der præcis ignorerer den indsigt i basale forvaltningsmekanismer, som efterhånden er både velkendt og anerkendt i den offentlige sektors praksis og ikke mindst i studiet af den offentlige praksis: mål der fastfryser fokus er sjældent hensigtsmæssigt i en fagprofessionel værdiskabelsessammenhæng, hvor det handler om at skabe effekt for konkrete mennesker. At arbejde målstyret kræver fleksibilitet og præcis viden om værdiskabelsesbetingelserne og derfor er det usandsynligt at dette bør være statens foretrukne styringsredskab af den værdiskabelse, der ligger uden for statens eget praksisområde og altså uden for de områder kataloget henter sine mange eksempler fra. 

Tiden er måske kommet til at tænke i andre styringssammenhænge end i ”smarte” mål, der netop fordrer en langt mindre kompleks styringskæde end hvad der fx kendetegner statens styring af lokal kernevelfærd. Det er jo ikke lærerne eller pædagogerne, der skal ’acceptere’ bureaukraternes oversættelse af de politiske eller de topstyrede administrative målsætninger – dem skal embedsmændene da holde for sig selv. I stedet kunne de bruge noget mere tid på at sættes sig ind i, hvad der faktisk skaber værdi i mødet mellem staten og borgerne. Det kunne fx gælde katalogets eksempel fra universitetsverdenen: flere eksternt finansierede ph.d.er fremhæves her som et eksempel på et godt mål, der afspejler universitetets kerneopgave. Enhver der har gået på et universitet eller har arbejdet som underviser og forsker på et universitet ved, at dette intet har med kerneopgaven at gøre. Kerneopgaven er at skabe viden, begreber, systematisk tænkning omkring komplekse empiriske problemstillinger og ikke mindst at videreføre denne viden til kommende generationer. Det betyder ikke at finansieringen af universitetet ikke er vigtig, det er den, men formen herfor er bare ikke universitetets kerneopgave. 

Hvis der skal statsstyres på kerneopgaverne og på værdiskabelse, så bliver det en forudsætning at værdikædens præmisser forstås og accepteres af staten. Men det kræver nytænkning og måske en lidt mere subtil form for styring på den øverste politiske og administrative etage end via instrumentelt formulerede effektkæder eller forestillinger om effektive dialogprocesser om smarte mål. Vejen til en ny og mere besindig måde at problemformulere rammer, indhold og forventninger til værdiskabelse på i staten kræver en statslig styring, der selv må være forankret i statens egen kerneopgave, som aldrig kan være at oversætte sine egne partikulære hensyn til hele den offentlige sektor. En demokratisk tidssvarende stats kerneopgave må alt andet lige være at skabe gunstige politiske muligheder for at man som borger kan deltage, engagere sig og skabe værdi i en mangfoldig, forskelligartet og broget virkelighed. Hvem ellers end staten har denne privilegerede og overordnede kerneopgave?

LÆS SVARET FRA MODERNISERINGSSTYRELSEN HER