Ny bog vil sikre effekt i velfærdsarbejdet

Strategi og Styring med Effekt. Danske Erfaringer af Per Nikolaj Bukh, Aalborg Universitet (red.) og Karina Skovvang Christensen, Aarhus Universitet (red.)

Strategi og Styring med Effekt. Danske Erfaringer giver et vigtigt indblik i det at arbejde med resultat- og effektstyring. Udover de to redaktører Per Nikolaj Bukh og Karina Skovvang Christensen har bogen 26 øvrige medforfattere, der alle arbejder inden for de store velfærdsområder i kommuner, regioner eller som eksterne konsulenter. 

Bogens ærinde er at understøtte udveksling af viden og erfaringer med nye former for effektbaserede strategier og effektbaseret styring på tværs af primært de store velfærdsområder i den offentlige sektor. Den sætter spot på a) Hvordan der kan udvikles nye strategier, b) sættes mål for effekt og c) indføres styring der fremmer effektskabelse? 

Tre gode temaer

Bogen er opdelt i tre temaer 1) Fremtidens velfærdssamfund, 2) Strategi, mål og databaseret ledelse og 3) Nye modeller for effektbaseret økonomistyring. 

LÆS OGSÅ INTERVIEW MED BUKH

I første del drøftes nye paradigmer for velfærd – bl.a. i forhold faglig styring og økonomistyring. Der tales om en humanistisk effektskabelse, og det drøftes bl.a. hvem der skal skabes velfærd for (på kort og lang sigt) og med hvilke målesystemer. Emner som prioritering, justeringer af styringsmodellen og forskelle på sektorområderne tages op til behandling. Derudover drøftes ledelsesudøvelse inden for styringsmodellen. I den sammenhæng beskrives effektledelse som at skifte fokus fra adfærd og indsats til effekten af adfærd og indsats. De forudsætninger, som skal til for at kunne overgå til en effektstyring, beskrives som 1) tværfaglig, organisering, 2) formulering af grundlag for det faglige arbejde, 3) nye standarder for samarbejde med borgeren, 4) strategisk kompetenceudvikling af alle medarbejdere, 5) fælles digital understøttelse og 6) styringsprincipper baseret på en effektbaseret økonomimodel. Bag disse seks punkter ligger kæmpestore organisatoriske forandringer i en af landets største kommuner. Jeg ville gerne have haft lov til at komme lidt mere ind bag kulisserne for denne imponerende, store, fokuserede og vedholdende forandringsproces, kommunen har været igennem. Det kommer vi til gengæld i kapitlet om styring af patientforløb, hvor der bl.a. sættes fokus på DRG-taksternes uforenelighed med en værdibaseret styring. 

Bogens andet tema indledes med overvejelser om produktion og økonomisk styring af effekt. Der er nogle fine og klare begrebslige definitioner inden for dette område. Denne del af bogen beskæftiger sig med strategi, mål og effekter. Og det anbefales, at strategi og politikker har fokus på, hvilken effekt der skal opnås frem for input, aktiviteter og processer. Der gives en række konkrete eksempler på, hvordan data kan inddrages i styring og ledelse i kommuner og regioner – fra ledelsens brug heraf til hvordan data kan sætte fokus på borgerinddragelse. Vi kommer forbi skoleområdet, beskæftigelse, socialområdet og sundhedsområdet. Der er nogle gode fortællinger om det at arbejde med datadrevet ledelse fx i kapitlet “Vidensinformeret styring og ledelse i folkeskolen”.

Bogens tredje tema er nye modeller for effektbaseret økonomistyring. Ud over begrebsligt at drøfte økonomistyring og relaterede begreber til effektstyring, er der en god drøftelse af økonomistyrings plads i styringskæden. Økonomistyring er ikke blot styringsteknikker og metoder. Økonomistyring skal I forhold til effektbaseret strategi og styring fremme omkostningseffektivitet og understøtte den faglige ledelse gennem dennes fokus på effekt fremfor aktiviteter. Vi kommer rundt om erfaringer med ændringer i økonomistyring inden for forskellige områder, herunder værdibaseret styring i sundhedsområdet og de ændringer og forskellige erfaringer, som et forsøg med fritagelse fra DRG takster har ført til. Igen er der også nogle fine erfaringer med, hvordan man i kommunerne har arbejdet med at udvikle økonomistyringsmodeller fx i forhold til de kriterier, der ligges til grund for tildelingen af ressourcer. Men er det alt sammen effektbaseret økonomistyring? Et eksempel på effektbaseret økonomistyring er kapitlet ”Design og test af effektbaseret økonomimodeller”, som belyser, hvordan man i en kommune har eksperimenteret sig frem med effektbaseret økonomistyring inden for afgrænsede indsatser – og selv med intentionen om en udrulning af budgetmodellen har man måtte fokusere på den faglige strategi, nye arbejdsgange og forløbsstrukturer, inden det vurderes muligt at gå videre med en udbredelse af økonomistyringsmodellen.

Effektbaseret styring som usikkert præmis

Bogen har som præmis, at effektbaseret strategi og styring er noget særligt – og dermed forskelligt fra f.eks. resultatbaseret styring og jo dermed måske også fra eksempelvis mål- og kvalitetsstyring. Tilsyneladende er effektbaseret strategi og styring en styreform, som er mere snævert defineret end de styringsformer, som går under overskriften performance management og measurement. Vi får først relativt sent i bogen følgende definition af effektbaseret strategi og styring: Sæt relevante mål for de resultater, der skal opnås i relation til kerneopgaven; lad ledere og medarbejdere fastlægge og gennemføre aktiviteterne under ansvar for resultaterne; og indret den økonomiske styring, så den fremmer frihedsgrader og resultatskabelse. Jeg må indrømme, at jeg har svært ved med udgangspunkt i netop denne definition og de mange gode og relevante praktiske eksempler, som indgår i bogen, at se, hvad forskellen er på effektbaseret strategi og styring og det, som mange i Danmark har oversat Performance Management til resultatbaseret styring. 

Det betyder, at der i bogen skitseres en i min optik lidt paradoksal fortælling om udviklingen af udbredelsen af effektbaseret strategi og styring på primært social-, ældre og sundhedsområdet i kommuner – til begyndende erfaringer på børne- og ungeområdet og i regionernes del af sundhedsvæsnet. Det lyder også næsten som om at en effektbaseret styringsmodel kom først i kommunerne – og så blev den bredt til sundhedsvæsnet, som kalder det værdibaseret styring med henvisning til Michael Porter. Ved at afgrænse erfaringerne til snævert at være en tilsyneladende bestemt model for effektbaseret strategi og styring, overses de mange erfaringer og forsøg på at styre efter resultater og effekter. Erfaringer som f.eks. har været i regionernes del af sundhedsvæsnet og som er indlejret i de store reformer i folkeskolen og på ungdomsuddannelserne. Herunder overses også de udfordringer der har været på disse områder, hvilket ellers kunne have gavnet, hvis bogens ærinde er at udvikle en bestemt effektstyringsmodel. 

Det havde været frugtbart hvis resultat- og effektstyring havde været drøftet mere uddybende som styreform. Herunder havde bogens drøftelse af styringsmodellen som del af New Public Management, Performance Management og med de indsigter, der findes inden for forvaltningsforskningen, været yderligere udfoldet og sat i forhold til det at udvikle og udbrede effektbaseret strategi og styring. På den måde oplever jeg, at der i bogen, foretages en unødig begrebslig indsnævring, der i princippet afgrænser de mange former for effekt, resultat- og målstyring, som praktiseres rundt om de den danske offentlige sektor. Herunder også den form for styring, som beskrives i nogle af kapitlerne, der rummer de praktiske erfaringer. 

Forskellige tilgange og erfaringer leder stor rundtur

Der er mange rigtige gode og spændende erfaringer med en resultat- og/eller effektbaseret styringsform i borgen. Og det er spændende at komme med rundt i kommuner og regioners arbejde med resultat- og effektstyring. Men kære offentlige ledere og medarbejdere, kunne vi ikke få lov til at komme lidt længere med ind. I beskriver, hvad I gør og hvordan I arbejder. Men de enkelte steder, hvor I virkelig tør vise de udfordringer, I står over for og der hvor det er rigtig svært – det er der det bliver rigtig spændende. Der er også mange gode og vigtige begrebslige drøftelser, som dog fremstår implicit fordi de er ’gemt’ i kapitler. Men de spiller, som antydet ovenfor, ikke alle lige godt op mod overskriften effektbaseret strategi og styring. Kapitlerne er ret forskellige – nogle er mere overordnede og drøfter paradigmer krydret med eksempler, andre beskriver mere konkrete erfaringer, som enten går på mere deskriptive beskrivelser af den model, de har forsøgt at indføre eller tager os lidt mere bag facaderne og kigger på de udfordringer, der har været i styringen. Vi er på rundtur, og det er en meget stor rundtur, hvor man kommer ud i mange kroge og snirklede gange – og hvor det kan være svært at finde tilbage. 

En lidt for travl rød tråd

Bogen vil simpelthen for meget. Den vil tale om strategi, om ledelse, herunder bestemte ledelsesredskaber, former og –udøvelse, om resultat- og effektbaseret styringsmodeller, om mål og big data, og om økonomistyring. Man kan selvfølgelig argumentere for, at der er en sammenhæng og alle er vigtige emner i den offentlige styring. Men resultatet bliver en meget lang bog (416 sider), hvor den røde tråd ikke altid fremstår tydeligt. Og det er en skam, for der er brug for vi deler erfaringer på tværs af områder, men det drukner desværre lidt i for stor omfangsrighed og for lidt hjælp til at se på tværs af de mange erfaringer. 

Opsummerende viser bogen på sin egen måde gennem kapitlerne med de praktiske erfaringer den mangfoldighed, der er i styringen på tværs af områder i kommunerne og regionerne. Bogen er fin til at komme med et bud på hvad der skal til for at optimere styringen af den offentlige sektor. Jeg savner dog noget mere dybde i forhold til hvordan det skal ske, for vi ved at implementering er en vanskelig opgave.  Og det vil den også være når det handler om implementering af Effektbaseret strategi og styring. Jeg er på ingen måde overbevist om, at effektbaseret strategi og styring har løst den gordiske knude op, som Performance Management har kæmpet med i mange år i fht. fx at opstille gode resultat- og effektmål og undgå de ikke-intenderede konsekvenser.