Forsker: Syv pejlemærker for afbureaukratisering med mening

Den nye afbureaukratiseringsreform har atter sat ambitionen om at »skabe mere frihed og tid til velfærd« for de offentlige ansatte ved at reducere regler og bureaukrati i den offentlige på dagsordenen.

Behovet for kritisk at revurdere den eksisterende styring er bestemt relevant og det er da heller ikke svært at finde opbakning til ambitionen om at afbureaukratisere: De fagprofessionelle, fagbevægelsen, kommunale topledere og politikere på tværs af partier argumentere alle for nødvendigheden af at rydde op i overflødige regler og øge det faglige handlerum for de offentlige ansatte.

Selvom behovet for at diskutere og nytænke styring er mere aktuel end nogensinde før, er det ikke en ny ide: Gennem skiftende regeringer har ambitionen om at forenkle og afbureaukratisere været central i stort set alle forvaltningsreformer, som er gennemført i de sidste fire årtier. 

 

Afbureaukratisering – et smertens barn 

Det store spørgsmål er derfor oplagt hvorfor årtiers indsats med et område, der tilsyneladende er let at skabe politisk opbakning til på tværs af politiske fløje og partier, ikke har leveret flere håndfaste resultater? Når nu alle lader til at være enige om behovet for at afbureaukratisere, hvorfor er det så, tilsyneladende så vanskeligt at skabe slagkraftige resultater i praksis? Der burde være alle forudsætninger for at lykkes, men det til trods er afbureaukratisering lidt af et ”smertens barn”.

Derfor er der god grund til at stoppe og reflektere lidt, når nu startskuddet til en ny afbureaukratiseringsreform lyder. For hvis de gode intentioner skal skabe robust forandring, er der god grund til at bringe den læring vi allerede har aktivt i spil i de indsatser der i de kommende år skal gennemføres. Her er mine bud på syv pejlemærker for arbejdet med afbureaukratisering.

 

Pejlemærke 1: Det ”grønne” og "røde" bureaukrati 

Bureaukrati bruges som skældsord eller som synonym for noget gammeldags eller støvet. Når man kalder noget for ”bureaukratisk” er det sjældent en kompliment, men typisk en kritik af organisationer eller arbejdsgange der er blevet for rigide, ufleksible og ineffektive.  Bureaukratiet har altså ikke ligefrem det bedste ry og er i debatten ofte udråbt som ”skurken” der bremser alt fra innovation, samarbejde og motivation i den offentlige sektor (Adler & Borys, 1996; Jacobsen, 2009).

Men ikke al styring, kontrol og bureaukrati er dårligt.

Ikke alene bidrager bureaukrati med at minimere risici i opgaveløsningen. Det bidrager også til vigtige demokratiske værdier som ligebehandling, gennemsigtighed i forvaltningen og borgernes retssikkerhed. Derudover er en central pointe at oplevelsen af bureaukratiet er helt afgørende. 

I en amerikansk forskningstradition, skelnes der mellem bureaukrati der opleves som nyttigt, som kaldes det ”grønne bureaukrati” mens det bureaukrati der opleves som unyttigt kaldes ”det røde bureaukrati”. Den pointe er helt parallel til forskningen indenfor tillid og kontrol, som viser at selvom tillid og kontrol bestemt kan være modspillere, så er der masser eksempler på styring og kontrol som rent faktisk virker understøttende for tillid og den offentlige opgaveløsning.

Oplevelsen af styringen er dog helt afgørende i denne sammenhæng og faktisk er der studier der peger på at det oplevede bureaukrati er en god indikator for både omfanget og karakteren af det faktiske, unødige bureaukrati (Kaufmann & Feeney, 2012). Den pointe er vigtig at holde fast i, så bureaukrati ikke polariseres som noget der altid er skidt.  Koordineret styring, kontrol og bureaukrati i den rigtige form og som fylder tilpas i forhold den risiko den hjælper med at håndtere, skaber uvurderlig værdi for vores samfund. 

 

Pejlemærke 2: Afbureaukratisering er mere end at fjerne styring

Dét at fjerne styring og kontrol er nok det, de fleste intuitivt forbinder med afbureaukratisering. Vi forstiller os bunker af idiotiske regler og styringskrav, som bare kan barberes væk.  Og der hvor kontrollen er eskaleret til et niveau, hvor de offentligt ansatte bruger massive mængde af tid på at leve op til kontrol, kan dét at fjerne styring også være den rigtige løsning. Når der er opstået flere lag af styring, som helt eller delvist måler det samme vil man f.eks. kunne finde ”arkæologiske lag” af styring, som reelt har mistet sin funktion.

Men ofte er dét at fjerne styring ikke en mulighed. Når styringen spiller en central rolle i at håndtere helt reelle risici og f.eks. sikre borgernes retssikkerhed., kan der hurtigt opstå det dilemma, at den eksisterende styring måske ikke fungerer optimalt, men at ingen styring heller ikke er en bæredygtig løsning. Der er brug for forandring når det ikke er en løsning ”bare” at smide styringen over bord, men hvor der grundlæggende skal ændres på styringslogikker og styringsdesign. Derfor bliver én af de store udfordringer at forandre styringen der, hvor uhensigtsmæssig styring skal erstattes med ny og mere understøttende styring.

I andre tilfælde er virkeligheden også, at det kan være svært at gøre noget radikalt ved styringen, selvom den måske ikke fungerer optimalt. Det kan f.eks. være tilfældet hvis beslutningstager på højere niveau ikke er villige til at ændre en styring. Her bliver udfordringen her at finde ud af, om der med mindre greb kan forankre styringen, så den ”støjer” mindst muligt. Afhængigt af udfordringerne kan det f.eks. handle om mere dialog, hvorfor styringen er der, om at uddanne bedre i komplekse systemer og i nogle tilfælde om at lave mindre tilretninger, som får tingene til at glide lidt nemmere. Selv det at blive bedre informeret om hvorfor en styring, som ikke opleves understøttende må fastholdes, kan bidrage til mere accept (Weibel & Six, 2013).

Pointen er altså at hvis vi kun taler om afbureaukratisering som det at fjerne styring, så kan vi miste fokus på de store og vigtige opgaver det er at forandre og forankre styring, så den opleves som mere meningsfuld. Evalueringer fra en række kommunale afbureaukratiseringsprojekter under partssamarbejdet ”FREMFÆRD” peger da også på at der bestemt er styring som kan fjernes, men at der også er et stort potentiale i at forandre og forankre styring, så den i højere grad understøtter kerneopgaven.

 

Pejlemærke 3: Afbureaukratisering styrkes gennem samskabt styring 

Når regeringen nu igangsætter en afbureaukratiseringsreform sender det på den ene side et vigtigt signal om at det at se kritisk på styring er både legitimt og nødvendigt. Det har naturligvis en helt uvurderlig betydning ift. mulighederne for rent faktisk at ændre radikalt på især den styring der udspringer fra nationalt niveau.

Når vi samtidig ved at indersiden – altså oplevelsen – af styringen har en helt afgørende betydning i arbejdet med afbureaukratisering, så bliver et vigtigt spørgsmål om hvordan afbureaukratisering forankres lokalt. Hvor styringsredskaber traditionelt er udviklet af styringseksperter og beslutningstagere langt fra den offentlige opgaveløsning, vil der være brug for en langt tidligere, lokal og gennemgribende involvering af især de fagprofessionelle, hvis styringen skal opleves som meningsfuld af dem der skal leve med den i hverdagen. Derudover har frontlinjemedarbejderne jo også en erfaring og viden fra praksis, som skal mobiliseres hvis styringen skal understøtte opgaveløsningen – fremfor om at opgaveløsningen indrettes så den passer til styringen!  Også borgernes blik på styringen kan være værdifuldt at inddrage, for styringen former også mødet mellem medarbejdere og borgere.

Derfor er der brug for at se styring som noget der skal samskabes med alle de aktører der har aktier i styringen, fremfor at være noget der effektivt ”rulles ud” fra centralt hold. 

 

Pejlemærke 4: Afbureaukratisering kræver institutionelle platforme – ikke kun projekter

Ofte betragtes afbureaukratisering som en form for engangsopgave, der skal løses som et projekt.  De embedsmænd som arbejder med styring har ofte incitament til at øge styring, som en måde at skabe legitimitet omkring deres arbejde på. Sådanne – og utvivlsomt mange andre – mekanismer er med til ”pushe” en tiltagende produktion af styring. Derimod er der ikke mange institutionaliserede mekanismer, som har til formål at afvikle styring. Pointen er at gode, men midlertidige afbureaukratiseringsprojekter og indsatser nok kan skabe ”lommer” af modstrømme i den selveskalerende bureaukratisering, men uden mere vedvarende institutionelle platforme, er det vanskeligt at etablere det vedholdende fokus en gennemgribende afbureaukratisering reelt kræver.

Det handler altså om at undgå den faldgrubbe, at afbureaukratisering bliver til et engangsprojekt, som man nok kaster sig ivrigt over i første omgang, men som hurtigt glemmes i hverdagens travlhed. Derfor bliver en afgørende faktor i afbureaukratiseringsreformens gennemslagskraft, om den får karakter af enkeltindsatser og løsrevne projekter, eller om den også forholder sig til hvordan opgaven forankres i mere vedvarende institutionelle platforme. Måske er der allerede fora, hvor opgaven oplagt kan placeres? F.eks. kan MED-organisationen være en mulig platform, men det kan også være en løsning at samle de relevante aktører i en ny, grænsekrydsende platform, hvor løbende behov for afbureaukratisering kan udforskes og nye styringsløsninger kan samskabes. Det har man f.eks. gjort i Københavns Kommune ved at lave en såkaldt ”Forenklingskreds”, der har til opgave at udforske eksisterende styring for at se på, hvordan den kan forenkles. I Roskilde Kommune, hvor afbureaukratisering er en central vision, eksperimenteres der også med en stærk, tværgående platform, hvor alle projektledere som arbejder med afbureaukratisering løbende videndeler, samarbejder og koordinerer indsatserne på tværs af forvaltninger.

Der eksperimenteres altså heldigvis med at finde løsninger på disse udfordringer i flere af de danske kommuner. Men der er brug for videndeling om de løsninger, der afprøves, og erfaringerne med det, der lokalt har vist sig at virke. Ikke fordi der findes én model, som vil passe godt alle steder, men fordi forskelle i tilgangene kan inspirere og krydsbestøve arbejdet afbureaukratisering på tværs af offentlige organisationer.

 

Pejlemærke 5: Varsomhed med at koble afbureaukratisering direkte til besparelser

Selvom besparelser og effektiviseringer ofte er et mere eller mindre udtalt mål med afbureaukratisering er der god grund til at være varsom med at koble dem direkte.  Som medarbejder kan det hurtigt opleves som at ”save sin egen gren over” når gevinster ved afbureaukratisering høstes én til én som besparelser, hvilket ikke skaber den bedste motivation for at bidrage til indsatsen.  Denne problemstilling kan også forstærkes af at det ofte er ganske vanskeligt præcist at vurdere især de langsigtede gevinster af afbureaukratisering, som dermed også hurtigt bliver en forhandling imellem administrationen og det lokale niveau. Ikke desto mindre er besparelser og effektiviseringer jo legale og til tider nødvendige dagsordner som hverken kan eller bør sættes på hold fordi en organisation har valgt at satse på afbureaukratisering. Der kan dog være god grund til at holde indsatserne i parallelle spor, så institutioner der er er dygtige til at afbureaukratisere ikke ”straffes” ved at skulle holde for med ekstra besparelser.

 

Pejlemærke 6: Husk det selvpåførte bureaukrati

Når afbureaukratisering sættes på dagsordenen sker det oftest som en kritik rettet mod toppen af hierarkiet. Det er med andre ord politikere, topembedsmænd og administrationen der er skyld i at styringen er selveskaleret eller skævvreden.  Selvom der bestemt kan være brug for kritisk dialog om centralt udviklet styring, er en vigtig pointe fra flere evalueringer af afbureaukratiseringsindsatser at overdreven eller dysfunktionel styring også kan være udviklet lokalt. Med andre ord kan bureaukrati også være selvpåført. Selvpåført bureaukrati kan f.eks. opstå i organisationer med en stærk nul-fejls-kultur for lokalt at gardere sig opadtil, men kan også være udtryk for lokal styring der engang havde et formål, men som nu er forældet. Det er ikke atypisk at man lokalt udfordrer overdreven eller skævvreden styring, som faktisk er udviklet lokalt – om som man derfor faktisk selv har alle muligheder for at ændre. 

 

Pejlemærke 7: Afbureaukratisering er en kulturforandring 

Ofte forbinder vi afbureaukratisering med ændringer i rammer og regulering – altså noget der handler om  struktur. Man forestiller sig at hvis bare de strammende regler fjernes og ”fugleburet åbnes”, så vil de offentlige ansatte straks kaste sig på vingerne og bruge deres nyvundne frihed. Det er dog vigtigt at være opmærksom på at øget autonomi også involverer et øget ansvar og risiko for medarbejderen, som jo i højere grad skal kunne stå på mål for egne beslutninger. Det kræver ofte også nye kompetencer af medarbejderne samt en kulturændring, hvor f.eks. håndteringen af fejl bliver vigtig.  Høj autonomi i kombination med en nulfejlskultur skaber måske ikke nogen forandring i praksis. Derudover kræver samskabelse af styring også nye rolleforandringer for både politikere, topledelse, administration, personaleledere og medarbejderrepræsentanter. F.eks. er der for Administrationen et ny opgave i at sikre at den samlede styring har et tilpas omfang og at styringskravene understøtter fremfor at modarbejde hinanden. Det kræver både en øget horisontal koordination på tværs af afdelinger, men også en tættere kontakt til institutionsniveauet. 

    FAKTA: Om forfatteren Tina Øllgaard Bentzen er forsker på Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på Roskilde Universitet, hvor hun forsker i tillid i offentlig styring og ledelse. Hun har skrevet ph.d. om Tillidsreformen i Københavns Kommune og er netop udkommet med bogen ’Tillidsbaseret styring og ledelse i den offentlige sektor’.        Litteratur:  Adler, P. S., & Borys, B. (1996). Two types of Bureaucracy: Enabling and Coercive. Administrative Science Quarterly, 41, 61–89. Bentzen, T. Ø. (2016, September 30). Styring skal understøtte kerneopgaven. Viden På Tværs. Bentzen, T. Ø. (2017, August 9). Forenklingens fire F’er: Fra ambition til praksis med tillidsbaseret styring. Viden På Tværs. Bentzen, T. Ø. (2018). Tillidsbaseret styring og ledelse i offentlige organisationer (1.). København: Djøf / Jurist- og Økonomforbundet. Bozeman, B. (1993). A theory of Government “Red Tape.” Journal of Public Administration Research and Theory, 3(3), 273–303. de Mylius, O. (2011, January 26). ’Vi skal have et institut for afbureaukratisering’. Grøn, C. H., & Foss Hansen, H. (2014). Styringsfejl, styringsmiks og god styring. In Offentlig styring - forandringer i krisetider. København: Hans Reitzels Forlag. Jacobsen, M. L. F. (2009). Bureaukratisering som begreb: Fra politisk skældsord til videnskabeligt analyseobjekt. Politica, 41(2), 135–149. Kaufmann, W., & Feeney, M. K. (2012). Objective formalization, perceived formalization and perceived red tape:Sorting out concepts. Public Management Review, 14(8), 1195–1214. Weibel, A., Searle, R., Hartog, D. Den, & Six, F. (2009). Control as a Driver of Trust in the Organization? Weibel, A., & Six, F. (2013). Trust and control: the role of intrinsic motivation. In R. Bachmann & A. Zaheer (Eds.), Handbook of Advances in Trust Research. North Hampton: Edward Elgar. (Bentzen, 2016, 2017, 2018; Bozeman, 1993; de Mylius, 2011; Grøn & Foss Hansen, 2014; Weibel, Searle, Hartog, & Six, 2009)