Professorer: Nedsæt en styringskommission

Regeringen bør følge successen med Ledelseskommissionen op og nedsætte en styringskommission, der skal se den offentlige styring efter i sømmene og komme med nye bud på, hvordan vi indretter den offentlige styring i fremtiden, så den bidrager til at skabe mest mulig offentlig værdi.    Succesfuld Ledelseskommission   Ledelseskommissionen har været en succes, i den forstand, at den har skabt et nyt grundlag for debat om, hvordan vi styrker offentlig ledelse i dialog med medarbejderne og til gavn for borgerne. Hovedbudskabet er, at offentlige ledere skal lede mere og bedre, og at der er behov for at forbedre vilkårene for offentlig ledelse.

Der er på sin vis ikke meget nyt i dette budskab, som Ledelseskommissionen ind imellem formulerer i noget floskuløse vendinger, som det er svært at være uenig i.

Kigger man nærmere efter, er der imidlertid flere eksempler på kærkommen nytænkning i Ledelseskommissionens slutrapport: målet med ledelse er ikke blot øget effektivitet, men skabelse af offentlig værdi for borgere og samfund; ledelse handler ikke først og fremmest om at bruge pisk og gulerod, men om at skabe motivation gennem italesættelse af kerneopgaven; ledere skal ikke kun fokusere på drift, men også på udvikling og innovation; og ledelse er ikke et ’one-man show’, men dialog- og teambaseret og distribueret. Disse og flere andre gode og brugbare pointer giver tilsammen et godt afsæt for, at offentlige ledere, medarbejder og alle os andre kan diskutere, hvordan man kan udvikle og forbedre offentlig ledelse.

 

Nedsæt en styringskommission

I forbindelse med nedsættelsen af Ledelseskommission blev det slået fast, at det ikke giver mening at diskutere ledelse isoleret fra den styringsmæssige kontekst.

Ledelseskommissionens rapport rummer da også flere gode pointer om sammenhængen mellem styring og ledelse. Styringen skal generelt dæmpes, så der bliver mere plads til ledelse. Den skal i højere grad udøves som fleksibel mål- og rammestyring end som snærende detailstyring. Og så skal den være meningsfuld for de lokale ledere og medarbejdere, som er underlagt styringen. Det er alt sammen gode og fine pointer, men de få og spredte overvejelser om offentlig styring er langt fra nok til at løse de styringsmæssige udfordringer, den offentlige sektor står overfor.

Derfor bør successen med Ledelseskommissionen følges op med nedsættelse af en Styringskommission, der kan lave en grundig og bredspektret vurdering af behovet for styringsmæssig udvikling og nytænkning og komme med konkrete anbefalinger om fremtidens offentlige styring kan indrettes.

 

Behovet for en styringskommission

Den danske offentlige sektor ligger fortsat i top i internationale sammenligninger af kvaliteten af den offentlige styring. Alligevel er der behov for et kritisk blik på den offentlige styringspraksis, for at se om der er områder, hvor vi kan gøre det endnu bedre.

For det første er der en voksende fragmentering og kompleksitet både i samfundet, den offentlige sektor og de mange opgaver, som den offentlige sektor skal løse. Det stiller store krav om større sammenhæng, tværgående samarbejde og innovation.

For det andet er der en stigende forandringshastighed i både teknologi, økonomiske forhold og social behov. Det skaber øget behov for løbende tilpasning og fleksibilitet i den offentlige styring.

For det tredje er der efter alt at dømme en klar udfordring i forhold til at fastholde og styrke medarbejdernes faglige og opgaverelaterede motivation og ønske om at gøre en positiv forskel for borgere og samfund. Kontrolmålinger og dokumentationskrav har simpelthen taget overhånd, og det dræber arbejdsglæden. Derfor skal der findes en bedre balance mellem professionel autonomi og behov for målstyring og evaluering.

For det fjerde befinder den offentlige sektor sig i et krydspres mellem stigende krav og forventninger til indsatsen og knappe økonomiske ressource, hvilket skaber behov for nye former for ressourcemobilisering.

Sidst men ikke mindst er der behov for at styrke den politiske og demokratiske samfundsstyring i en tid, hvor den politiske styring præges af silotænkning, de-kobling og isolation, og hvor der er dalende tillid til politikerne blandt de stadig mere kritiske og kompetente borgere. Det stiller krav om en mere direkte og aktiv inddragelse af borgerne i den politiske proces end det repræsentative demokrati almindeligvis tilbyder. Der er således gode grunde til at nedsætte en styringskommission, som kan analysere alle disse mange udfordringer og anvise pejlemærker og udviklingsveje for den offentlige styring.

Det gode ved Ledelseskommissionen var, at den ikke var befolket med parter med veldefinerede interesser, men var sammensat af folk med interesse for, erfaring med og forskningsmæssig indsigt i offentlig ledelse. Der var desuden en åben proces og bred dialog, som har været med til at kvalificere diskussionerne og har sat spor i slutrapporten. En ny styringskommission kan drage stor nytte af de gode erfaringer og gå videre i samme spor.

Spørgsmålet er bare, hvordan opdraget for en styringskommission skal se ud. Som vi ser det, så er der særligt fem punkter, der påkalder sig opmærksomhed.

 

Politisk styring

Det er et vilkår for den offentlige sektor, at den er politisk styret. Som reaktion på politikernes detailstyring har det i mange år været god latin at indsnævre politikernes rolle til formulering af overordnede politiske målsætninger og vedtagelsen af de økonomiske rammer.

Selvom både mål og rammer er vigtige politiske styringsgreb, så dækker de ikke behovet for politisk styring. Vi skal have mere politisk styringskraft ud af vores folkevalgte politikere, end det vi får, når de nikker til mål og rammer udviklet af embedsværket. Vi har behov for klare politiske prioriteringer i den offentlige sektor, ikke mindst i sundhedsvæsnet. Vi har behov for visionær problemløsning og policy innovation, der kan give energi og sætte retning for den offentlige sektor og samfundsudviklingen.

Politikerne skal ikke bare ’holde fingrene væk’, men udvikle de politiske løsninger, som vores samfund og hele den store vide verden skriger på. Det sker ikke ved at låse politikerne inde i det øverste tårnværelse, og forvente at de kommer ud med en stribe velgennemtænkte mål og rammer for den offentlig styring, men ved at skabe platforme og arenaer, hvor politikerne kan blive klædt på af eksperter, ledere, medarbejdere, organisationer og mening borgere, som kan hjælpe dem til at forstå de komplekse samfundsproblemer og inspirere dem til at udvikle nye og innovative løsninger.

Derfor er der brug for at gentænke og reorganisere den politiske styring så den bliver interaktiv og dagsordenssættende.

 

Tværgående styring af det fragmenterede styringslandskab

De bureaukratiske siloer er blevet styrket af den øgede brug af mål-, ramme- og kontraktstyring. Den organisatoriske fragmentering af styringslandskabet er desuden vokset i kraft af en øget brug af private serviceleverandører, etableringen af særlige forvaltningsenheder med nøje afgrænsede opgaver, og den almindelige tendens til organisatorisk knopskydning, hvor nye opgaver fører til etablering af nye organisationer. 

Bestræbelserne på at imødegå fragmentering og siloproblemer gennem centralisering og sammenlægning er ikke altid løsningen, sådan som erfaringerne fra skat illustrerer.

Derfor er der behov for at undersøge og diskutere, hvordan den tværgående og helhedsorienterede styring i den offentlige sektor kan styrkes gennem etableringen af offentlige styringsnetværk og partnerskaber med private aktører.

Styringssystemerne skal indrettes, så de i højere grad understøtter tværgående styring og samarbejde. Det vil gøre det muligt at fremme vidensdeling, koordination og fælles problemløsning til gavn for borgere, virksomheder og samfundet som helhed. Det store spørgsmål er, hvordan det skal ske i praksis. Her er der brug for nytænkning.

 

Tillidsbaseret styring og dialog op og ned gennem styringskæden

Den bureaukratiske ovenfra-og-ned styring gennem regler og instrukser dominerer stadig den offentlige sektor på trods af anbefalingerne om at skabe fladere organisationer med en mindre magtdistance og en mindre struktureringsgrad. Kontrolaspektet i de hierarkiske styringsrelationer er blevet styrket med afsæt i Principal-Agent teorien, som sagde, at frontlinjen vil udbytte informationsasymmetrien til at skulke fra opgaveløsningen. Det har ført til udviklingen af et selv-accelererende tælleregime, der i yderste konsekvens betyder, at det kun er det, der vejes og måles, som har legitimitet.

Sagen er, at Jo mere der måles, jo mere finder man ud af, at der er problemer med præstationerne rundt omkring. Det fører ofte til øget regelstyring, som skal sikre at lokale institutioner gør tingene ’på den rigtige måde’. Resultatet er en omfattende bureaukratisering af arbejdet i frontlinjen.

Den øgede brug af resultatstyring og resultatmåling koblet til en øget brug af regelstyring og proceskrav truer med at indsnævre det decentrale råderum for institutioner, ledere og medarbejdere. Når regelstyring, dokumentationskrav og resultatmåling opleves som kontrol, demotiveres medarbejderne, og deres faglige og opgaverelaterede motivation fortrænges. Det er til skade for såvel medarbejderne, som går ned med stress, som borgerne, som får dårligere service.

Der ligger en stor og vigtig opgave i at undersøge, hvordan det legitime krav om løbende evaluering af resultater og effekter, som både er med til at skabe legitimitet og muliggør læring, kan forenes med en mere tillidsbaseret styring, der sikrer, at resultatmåling begrænses til en håndfuld klare mål for kerneopgaven, som både opleves som meningsfulde, påvirkelige og understøttende for fagligheden.

Opgaven med at afbureaukratisere den offentlige styring er mindst lige så stor, idet vi, som Margrethe Vestager udtrykte det, har en tendens til at hælde regler på med en skovl og forsøge at fjerne dem med en pincet.

Endelig er der behov for at overveje, hvordan der kan skabes en bedre styringsdialog op og ned gennem styringskæden med henblik på både at kvalificere og skabe ejerskab til diverse styringsinstrumenter, så de virker bedre og efter hensigten.

Ny forskning har stillet spørgsmålstegn ved Principal-Agent teoriens forestilling om en interessekonflikt mellem top og bund i den offentlige sektor. Hvis det alternativt antages, at både politiske og administrative topledere i ældreplejen og SOSU-assistenterne ude på plejehjemmene ønsker at give de ældre et værdigt ældreliv, så handler styringsrelationerne i mindre grad om at kontrollere opgaveløsningen og mere op at skabe rum for sparring mellem de forskellige styringsniveauer om, hvordan den fælles opgave løses bedst muligt. Spørgsmålet er, hvordan en sådan dialog kan finde sted i praksis. 

 

Ressourcemobilisering og samskabelse som nyt styringskoncept

Den offentlige sektor skaber ikke privat værdi til investorer og aktionærer, men offentlig værdi til borgere og samfund. Kravene til den offentlige opgaveløsning og serviceproduktion er imidlertid kraftigt stigende, og det lægger pres på ressourceforbruget i den offentlige sektor i en tid præget af skattestop og lav økonomisk vækst.

De sidste 20 år har vi forsøgt at klare krydspresset ved hjælp af rationalisering og årlige grønthøsterbesparelser. Den strategi er for alvor begyndt at gøre ondt på den offentlige sektor. Nedslidning af medarbejderne og lav brugertilfredshed er de synlige resultater.

Derfor er der behov for en ny strategi, der gør ressourcemobilisering til et nyt dominerende styringskoncept. Brugere, frivillige, lokale foreninger og private virksomheder har masser af ressourcer, som kan mobiliseres gennem forpligtende samarbejde i netværk og partnerskaber.

Det kræver nye strategier og udvikling af platforme og arenaer for samproduktion og samskabelse med borgere og samfund. Der er i denne forbindelse behov for at reflektere over, hvornår den offentlige sektor i fremtiden skal basere opgaveløsningen på hierarkiske, markedsorienterede og netværksbaserede styringsformer, og hvordan disse styringsformer kan kombineres, så de relevante og nødvendige offentlige og private ressourcer kommer i spil til gavn for opgaveløsningen.

 

Demokratisk styring gennem etablering af demokratiske hybrider 

I kølvandet på de uddannelsesmæssige og antiautoritære revolutioner i 60’erne og 70’erne og erfaringerne med nye former for demokratisk deltagelse op gennem 80’erne og 90’erne er borgerne blevet stadigt mere kritiske, kompetente og fulde af selvtillid.

Borgerne vil gerne have mulighed for at påvirke betingelserne for deres daglige virke og livskvalitet, og de vil gerne deltage mere aktivt og direkte end ved at sætte deres kryds på en stemmeseddel hver fjerde år og gå til kedelige møder i den lokale partiforening. Det skaber behov for at udvikle nye involverende deltagelsesformer, der går videre end de traditionelle lokalplanshøringer, borgermøder, brugerbestyrelser og frivalgsordninger, som mest af alt giver borgerne mulighed for at kritisere, opponere mod og søge at stoppe offentlige styringstiltag og servicetilbud.

Den demokratiske samfundsstyring skal udvikles fra det eksisterende modstandsdemokrati til en ny form for medspilsdemokrati, hvor borgerne er med til udvikle og tilvejebringe løsninger helt fra grunden i tæt samarbejde med andre private aktører, offentlige medarbejdere og folkevalgte politikere.

Udfordringen er at koble et nyt medspilsdemokrati baseret på et gensidigt forpligtende samarbejde mellem relevante og berørte parter fra stat, marked og civilsamfund sammen med det eksisterende repræsentative demokrati. Sidstnævnte skal nemlig fortsat spiller en afgørende rolle i forhold til at sikre, at det er den brede befolkningen og deres politiske repræsentanter, og ikke kun de aktive borgere, der bestemmer målene og rammerne for den demokratiske samfundsstyring.

 

Afslutning

Ovenstående gennemgang af fem centrale styringsudfordringer og behovet for refleksion og ideudvikling er tænkt som et første forsøg på at skitsere en dagsorden for en kommende styringskommission.

Opdraget kan givetvis udvides med endnu flere punkter. Det kunne således også være en central opgave for en kommende styringskommission at udvikle en vision for ’ny nordisk styring’ som fornyer og opdaterer principperne for offentlig styring i den nordiske velfærdsstat, hvor balancen mellem individuelt og kollektivt ansvar og mellem offentlige og private styringsbidrag er helt afgørende.

Vi ser frem til en god debat om, hvordan en kommende styringskommission kan hjælpe os til at udvikle og fremtidssikre den danske offentlige sektor.