Torfing og Sørensen svarer Bøje: Samskabelse er work in progress

Dejligt at flere - og nu også Bøje Larsen - blander sig i debatten om samskabelse. Konstruktiv kritik bidrager til at udvikle og nuancere de nye tanker om offentlig styring, der er samlet under betegnelsen samskabelse. 

Bøje anholder flere af de løse ender og uklarheder, der er omkring begrebet, og han er betænkelig ved den store begejstring for samskabelse, som rummer en fare for, at det nye alternativ til bureaukrati og New Public Mangement oversælges. Tak for det Bøje, det giver os anledning til at præcisere, hvad vi mener.

Magiske begreber uden brugsanvisning

Bøjes kommentarer kalder først og fremmest på behovet for at understrege, at ’samskabelse’ (og New Public Governance) ikke udgør et fikst og færdigt styringsparadigme, men er ’work in progress’. Mange mener, og har i praksis oplevet, at perspektivet for at mobilisere ressourcer - en central pointe i samskabelsesbegrebet - rummer et kæmpe potentiale.  Men det er da rigtigt, at der ikke findes en færdig brugsanvisning til begreber, der pludselig bliver magic concepts. Det er derfor stadig også uklart, hvordan potentialet udnyttes bedst muligt. 

Samskabelsesbevægelsen blev dannet i den erkendelse, at det er svært og fuldt af faldgruber at omstille den offentlige sektor til en arena for samskabelse. Vi prøver os frem, gør os gode og dårlige erfaringer, lærer af hinanden, og bliver forhåbentligt langsomt bedre til at skabe resultater og løsninger gennem samskabelse. Det vigtige for os er retningen og dialogen - og som forskere er vi meget opmærksomme på, at der skal skabes evidens og målbare erfaringer. 

Er samskabelsesbevægelsen overhovedet en bevægelse?

Da vi for lidt over et år siden gennem en kollektiv proces mellem en række offentlige og private parter forfattede ’Manifest for den nationale samskabelsesbevægelse’ var det et forsøg på at skabe et fælles grundlag for en ny og spirende bevægelse, der søger at revolutionere den offentlige sektor fra neden og op. Læg i den forbindelse mærke til, at regeringens oplæg til en sammenhængsreform nævner samskabelse, som en ny positiv trend. 

Bøje stiller imidlertid spørgsmålstegn ved, om man kan tale om en egentlig bevægelse. Det mener vi nu godt, man kan. Der var 180 deltagere til det stiftende møde i fællessalen på Christiansborg og lige så mange på venteliste. På folkemødet på Bornholm trak samskabelsesbevægelsen fulde huse tre dage i træk til paneldebatter og workshops med mere end 500 besøgende. Vi marcherer heldigvis ikke i gaderne, men rundt omkring er der en masse små og store bestræbelser på at gøre samskabelse til et centralt omdrejningspunkt for den offentlige sektor og dens samspil med omverdenen. Man kan således godt kan tale om en bevægelse - og det var - ifølge chefredaktøren - også en af bevæggrundende for at DenOffentlige valgte at afsætte ressourcer til at bakke udviklingen op.

Samskabelse eller samarbejde?

Det første egentlige kritikpunkt fra Bøjes side går på, om det virkelig er nødvendigt at tale om samskabelse, når man ligeså godt kunne tale om samarbejde. Det korte svar er, at det ikke er os, der har fundet på begrebet samskabelse. Betegnelsen opstod i den private serviceindustri, der opdagede, at kunderne blev mere tilfredse og vare mere betalingsvillige, hvis de var med til at skabe deres egen service. 

Det er et generelt kendetegn ved både privat og offentlig serviceproduktion, at kunderne, eller brugerne, er aktivt involveret i de processer, hvorigennem service produceres og leveres, og at den aktive medvirken påvirker kvaliteten og udbyttet i positiv retning. 

Samskabelsesbegrebet har gradvist spredt sig fra den private til den offentlige sektor. Der er metervis af forskningslitteratur om samskabelse i private firmaer, men kun omkring et halvt hundrede forskningsartikler om samskabelse i forhold til offentlig sektor, offentlig service og offentlig styring. Her handler samskabelse imidlertid ikke kun om den individuelle serviceydelse, men om indretning af offentlige servicesystemer, politikudvikling og løsning af vigtige samfundsproblemer gennem samskabelse.

Vi har i mange år talt om behovet for samarbejde i den offentlige sektor, der bliver stadig mere fragmenteret og siloopdelt. Samskabelse er noget andet og mere end samarbejde. Samarbejde handler ofte om at dele information og viden og koordinere indsatser for at undgå overlap og skabe synergi. Samskabelse går videre, idet der er tale om samarbejde med henblik på at skabe noget sammen, og gerne nogle bedre nye og løsninger end de gamle.

Det ligger desuden i samskabelsesbegrebet, at samarbejdet ikke kun sker internt i den offentlige sektor og på tværs af siloerne, men også omfatter eksterne aktører i form af brugere, frivillige, foreninger og virksomheder. Da Elinor Ostrom i sin tid ’opdagede’ samskabelse i den offentlige sektor var det fordi hendes forskningsteam så, at kriminalitetsraten steg i Chicago, da politiet blev centraliseret, og betjentene ikke længere gik rundt i kvarteret og havde tæt kontakt med borgerne, men kørte i politibiler og sad inde på politistationen. Samarbejdet med lokalsamfundet gjorde en positiv forskel, konkluderede Ostrom.

Er samskabelse udtryk for harmonitænkning og konsensusgrød?

Både samarbejde og samskabelse lugter imidlertid langt væk af harmoni, konsensus og fravær af konflikt. Det er lige præcis derfor, at vi i samskabelsesbevægelsen har været meget påpasselige med at sige, at samarbejde ikke handler om at tale hinanden til døde og skabe total konsensus, hvilket sjældent bidrager til at skabe innovative løsninger. 

Samarbejde defineres alternativt som en konstruktiv håndtering af forskelle med henblik på at finde fælles løsninger på fælles problemer (Gray, 1989). Der kommer som regel meget mere ud af at samarbejde med nogen, der er forskellige fra os selv, fordi det stimulerer gensidig læring, men forskellene skal håndteres, så samarbejdet bliver frugtbart og ikke ender i handlingslammende konflikter. Erfaringen fra studierne af netværksstyring (Sørensen og Torfing, 2007) viser, at den gensidige afhængighed mellem aktørerne i et tværgående samarbejde gør, at konflikter og uenigheder langt hen ad vejen kan tøjles, så de bliver produktive frem for destruktive.

Unikt dansk fænomen?

Bøje spørger kritisk til, om samskabelse er noget unikt dansk på linje med rødgrød, stegt flæsk og ternede duge i kolonihavehuset. Det er det bestemt ikke. Som begreb stammer samskabelse fra den angelsaksiske verden, og der er masser af eksempler på samskabelse fra hele verden og fra mange forskellige politik- og forvaltningsområder. Samskabelse er således ikke et unikt dansk fænomen.

Ikke desto mindre har Danmark et godt udgangspunkt for populært sagt ’at blive verdensmestre i samskabelse’. 

Sameksistensen af en velfungerende offentlig sektor og et velorganiseret civilsamfund, et erhvervsliv med vilje til at tage socialt ansvar, en årelang forhandlingstradition på arbejdsmarkedet og gode erfaringerne fra andels- og arbejderbevægelsen gør det sandsynligt, at vi i Danmark vil kunne bruge samskabelse til at slippe ud af krydspresset mellem stigende forventninger og knappe ressourcer. Til sammenligning harmonerede New Public Management faktisk ikke særlig godt med den lave struktureringsgrad og magtdistance i den danske offentlige sektor. Samskabelse synes at passe meget bedre til den danske kontekst, og kontekst er vigtig for at styringsreformer bliver vellykkede.

Er det lokale forældet?

Vi lever ganske rigtigt i et hypermobilt samfund, og flere og flere opfatter sig ligesom Bøje som en slags verdensborgere uden lokal rodfæstning. Alligevel er det lokale et godt udgangspunkt for samskabelse. For det første har lokalsamfundet, borgene og de folkevalgte en lang række af tidens store samfundsproblemer tæt inde på livet, samtidig med at der ofte på det lokale niveau er en mere pragmatisk og løsningsorienteret politisk kultur, end den man finder på nationalt plan. For det andet er der også en større nærhed mellem flertallet af borgerne og de politiske og administrative beslutningstagere, som kan danne afsæt for samskabelse. Det er særligt tydeligt i den decentrale danske velfærdsstat, hvor kommunerne har et stort ansvar for tilvejebringelse af diverse velfærds- og samfundsløsninger, hvilket gør det interessant for borgerne og lokale interessenter at forsøge at få indflydelse på de kommunale beslutninger gennem dialog og samskabelse. 

Samskabelse udfordrer dog ofte eksisterende rolleopfattelser, og skaber barrierer for samskabelse. Offentlige myndigheder kan have svært ved at indgå i ligeværdigt samarbejde med borgere og private foreninger, og frivillige foreninger og private organisationer og virksomheder kan opfatte samskabelse som en trussel mod deres autonomi. 

Nogle politikere er nervøse for dialogen med borgere og lokalsamfund og er bange for at dialogen med borgere og lokalsamfund underminerer deres magt og ansvar. Offentlige ledere er usikre på om et ligeværdigt samarbejde med relevante og berørte parter bliver for ustyrligt, og medarbejderne frygter at deres professionsfaglige viden bliver tilsidesat i samarbejdet med borgere og lægfolk.

Det er også en udfordring, at nogle borgere ser sig selv som kunder, som skal serviceres af kommunen, og desuden har betalt deres skat. De kan derfor også være tøvende overfor at indgå i samskabelsesprocesser, som kræver deres aktive medvirken i udviklingen af nye løsninger. Private virksomheder med gode kontakter til politikere og embedsmænd, som plejer at være lydhøre over for deres ønsker og behov, vægrer sig mod at skulle deltage i formelle netværk, hvor de skal samskabe løsninger med andre relevante og berørte parter. Endelig har mange frivillige organisationer vænnet sig til på egen hånd at løse offentlige opgaver til gengæld for et tilskud til drive af deres organisation. Mange af dem løser vigtige opgaver parallelt med den offentlige sektor og uden nævneværdig dialog om opgaveløsningen og ønsket om at de skal indgå i samskabelsesprocesser med borgere, offentlige ledere og medarbejdere og andre relevante parter opfattes som en uvelkommen forstyrrelse.

Alle parter oplever således at veletablerede rollefordelinger og samspilsformer er udfordrede, og det giver betænkeligheder. Disse betænkeligheder skal overvindes, hvis vi skal høste de potentielle gevinster ved samskabelse, og det kræver udviklingen af nye attraktive og meningsfulde roller til alle de involverede parter.  

Er samskabelse kun interessant for kommunerne?

Fremhævelsen af det lokale udgangspunkt for samskabelse får meget forståeligt Bøje til at spørge, om samskabelse også er relevant for staten og de statslige styrelser. Generelt er samskabelse måske nok mest velegnet på serviceområdet og i udviklingen af nye politikken og løsningsstrategier - og mindre velegnet i forhold til myndighedsudøvelse, som der typisk er meget af i staten. Ikke desto mindre er der flere gode eksempler på samskabelse af statslig myndighedsudøvelse. SKAT har arbejdet sammen med private virksomheder i udformningen af strategier for byrdeløft. Arbejdsskadestyrelsen (AS) har samskabt strategiske arbejdsmiljøindsatser sammen med kommunerne, der er styrelsens brugere.  Politiet samarbejder med mange forskellige offentlige og private parter om samskabelse af nye løsninger i den kriminalpræventive indsats.

Samskabelse er også relevant for staten på det overstatslige og internationale niveau. På klimaområdet er der således et tæt samarbejde mellem store byer, private virksomheder og NGO’ere med henblik på at samskabe nye bæredygtige løsninger. Hvor det mellemstatslige samarbejde nogle gange virker trægt og uformående, så sker der rigtig meget i de forskellige former for ’green compacts’.

For et lille land som Danmark, der kan have svært ved at klare sig i den globale konkurrence, er samskabelse gennem deltagelse i globale netværk en oplagt strategi. Danmark er allerede dybt involveret i sådanne former for samskabelse, men der er betydeligt potentiale i at udvikle en egentlig samskabelsesstrategi for Danmarks internationale engagement. Ved at deltage i internationalt samarbejde kan vi både være med til at løse globale problemer og få konkret indflydelse ved at bringe gode og kreative ideer i spil.

Undergraver samskabelse det repræsentative demokrati?

Man kunne godt, som Bøje anfører, frygte, at samskabelse undergraver eller skævvrider det repræsentative demokrati. Her må vi imidlertid ikke glemme, at det repræsentative demokrati i forvejen er skævt rent deltagelsesmæssigt, både med hensyn til hvem der stemmer, og hvem der vælges. Desuden har mange valgte politikere en ringe kontakt med de borgere, som de repræsenterer. Politikerne er i stigende grad orienteret mod embedsværket, og de politiske partier tilbyder ikke længere en arena for bred politisk debat og ideudvikling.

Det er på den baggrund interessant, at samskabelse er med til at sikre, at både de politiske og administrative beslutningstagere kommer i dialog med og får input fra et bredt udsnit af befolkningen, som ikke plejer at blive hørt og involveret i udviklingen af nye samfundsløsninger. 

Når man sender en åben invitation til at deltage i samskabelse er der imidlertid altid en risiko for, at det er de aktive og ressourcestærke Tordenskjolds soldater, der dukker op. Mange kommuner arbejder dog ihærdigt på at blive gode til at sætte holdet af deltagere i samskabelsesprocesser, så mangfoldigheden og pluraliteten sikres. Der er gode erfaringer med at prikke borgere og lokale interessenter med meget forskellige erfaringer og ideer på skulderen og invitere dem til at deltage i samskabelse sammen med politikerne og andre offentlige parter. Det giver større bredde i borgernes og lokalsamfundets indspil, og politikerne bliver dermed bedre til at repræsentere hele samfundet.

Samskabelse handler grundlæggende om at sprede magt og beslutningskompetence ud på flere hænder og derigennem mobilisere samfundets ressourcer. Der er imidlertid ikke, som man måske skulle tro, noget nulsumsspil mellem de folkevalgtes magt og spredningen af magten i samskabelsesprocesser. Politikere, der har deltaget i samskabelse - fx via medvirken i § 17, stk. 4 udvalg i kommunerne - oplever ofte, at den nye samskabelsesarena giver dem bedre mulighed for at bidrage til politikudvikling, og at dialogen med borgerne styrker deres politiske lederskab, fordi de får større indsigt i problemerne og nye ideer til, hvordan de kan løses. 

Som altid med nye begreber

Der er løse ender og ubesvarede spørgsmål i debatten om samskabelse, og derfor er det vigtigt med evaluering af erfaringerne og konstruktiv debat om mulighederne. Der er eksempler på mislykket samskabelse, hvor gode bestræbelser strander på manglende mod, held og dygtighed, eller på vanetænkning og tendensen til at falde tilbage på velkendte rutiner og rolleopfattelser. 

Der er dog også mange eksempler på vellykkede og lærerige samskabelsesprocesser, der skaber resultater, hvor både den hierarkiske styring og markedet har fejlet. Vores håb er, at skuffelserne over ting, der ikke går helt som planlagt, ikke bruges til at vende det blinde øje til de mange succeser. Vi skaber kun forandring, hvis vi har tillid til egne kræfter og mistillid til lyseslukkerne.

Lad os fortsætte debatten. Bolden er givet op. Endnu engang tak til Bøje for et konstruktivt bidrag.